III SA/Po 596/10

Dnia 21 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyniku kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej postanawia : odrzucić skargę Pismem z dnia 10 sierpnia 2010 r. W wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej [...] w przedmiocie wyniku kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że objęty skargą wynik kontroli ogranicza się do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w trakcie kontroli uchybień, nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Na potwierdzenie niedopuszczalności skargi organ powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie były ustalenia w celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz pochodzącymi z Unii Europejskiej oraz wywiązywania się z warunków finansowania pomocy w ramach Sektora Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw w zakresie realizacji projektu "Wspomaganie procesu zarządzania, funkcjonowania i rozwoju Poznańskiego Parku Technologiczno-Przemysłowego" nr WKP_1/1.3/1/2006/47/177. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004, nr 8 poz. 65 ze zm.), do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającym zwrotowi. Rozstrzygnięcia, jakie mogą zapaść po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, określa art. 24 ustawy o kontroli skarbowej. Przepis ten wskazuje formy prawne zakończenia postępowania kontrolnego, wyróżniając decyzję lub postanowienie (art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy) oraz wynik kontroli (art. 24 ust. 2 lit. a i lit. b ustawy) wydawany wtedy, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości innych niż wymagających wydania decyzji administracyjnej. Stosownie do unormowania art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne są uprawnione do kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach ze skarg na inne niż wymienione w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Oznacza powyższe, że, aby dana czynność mogła być przedmiotem badania przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, powinna ustalać, bądź odmawiać ustalenia, potwierdzać prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. W uchwale z dnia 4 grudnia 2000r., sygn. akt FPS 13/00, NSA zawarł tezę, że "wynik kontroli, który – nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisem art. 24 ust 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej - wykazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego." Jakkolwiek uchwała dotyczy art. 16 ust 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, to zachowała ona aktualność co do wykładni przepisu 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Pogląd ten jest aprobowany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego (por. postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2004r. sygn. akt I SA/Wr 427/04, WSA w Olsztynie z dnia 31 marca 2009r. sygn. akt I SA/Ol 542/09, w Łodzi z dnia 6 października 2009r. sygn. akt I SA/Łd 747/09 oraz wyrok NSA z dnia 1 lutego 2005r., sygn. akt FSK 1714/04, z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt II GSK 202/05). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony wynik kontroli nie spełnia warunku pozwalającego kwalifikować go jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Wynik wskazuje jedynie na stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia. Zawarta w wyniku kontroli rekomendacja, by zwrócić się do Agencji Rozwoju Przemysłu S.A., z którą zawarta była umowa o dofinansowanie projektu, celem uzgodnienia sposobu usunięcia nieprawidłowości nie może być kwalifikowana jako nałożenie obowiązku w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Rekomendacja nie jest bowiem nakierowana na wywołanie określonych skutków prawnych wobec strony skarżącej, nie nakłada w sposób władczy na skarżącą spółkę żadnych obowiązków wynikających z przepisów prawa. W szczególności nie stanowi, jak twierdzi skarżąca, samoistnej podstawy, opartej na konkretnym przepisie prawa, do zwrotu dofinansowania ze środków publicznych. Dokonane ustalenia nie kreują same w sobie sytuacji prawnej skarżącej. "Wynik kontroli może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę" (tak wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt II GSK 202/05). Zaskarżony wynik kontroli nie mieści się zatem w pojęciu aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, bowiem mimo zawartej oceny, że część wydatków nie stanowi wydatków kwalifikowanych, nie rozstrzyga o konsekwencjach, w szczególności o obowiązku zwrotu tej części wydatków sfinansowanych ze środków publicznych, czyli nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku. Zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogą zostać wykorzystane w innym postępowaniu, w którym wynik kontroli będzie stanowił jedynie jeden z dowodów podlegających ocenie organu prowadzącego postępowanie. W takim postępowaniu kontrolowany będzie mógł dążyć do ochrony swojego interesu prawnego poprzez kwestionowanie ustaleń zawartych w wyniku kontroli. Na zakończenie odnosząc się do powołanego przez stronę skarżącą w skardze postanowienia z 01 czerwca 2010r. w sprawie II GSK 506/10 potwierdzającego dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie wyniku kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej należy wskazać, że Sąd nie podziela tego poglądu i opowiada się za innym prezentowanym szeroko w orzecznictwie , iż skoro - jak w przedmiotowej sprawie - wynik kontroli nie nosi znamion władztwa administracyjnego, nie rozstrzyga o obowiązkach i uprawnieniach strony, to skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w tym zakresie jest niedopuszczalna (por. postanowienie WSA w Kielcach z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. I SA/Ke 330/10, NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. II GSK 284/10, postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2004r. sygn. akt I SA/Wr 427/04, WSA w Olsztynie z dnia 31 marca 2009r. sygn. akt I SA/Ol 542/09, w Łodzi z dnia 6 października 2009r. sygn. akt I SA/Łd 747/09 oraz wyrok NSA z dnia 1 lutego 2005r., sygn. akt FSK 1714/04, z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt II GSK 202/05, postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2010r. sygn. akt II GSK 284/10,). Reasumując, jakkolwiek przepisy p.p.s.a. uprawniają sądy administracyjne do orzekania w sprawach ze skarg na inne niż wymienione w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, to zaskarżony wynik kontroli z przyczyn wskazanych wyżej nie spełnia warunków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy. Istota regulacji tego przepisu polega na tym, że chodzi tu o takie akty i czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.