II SAB/Po 46/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; oddala skargę /-/J. Zieliński /-/M. Kwiecińska /-/J. Szaniecka Decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...), Wojewoda, na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) stwierdził nieważności decyzji Starosty O. z dnia (...) czerwca 2005 r., nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom – S. i J. B., pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na nieruchomości w O. przy ul. (...) (działka nr [...]). Pismem z dnia (...) kwietnia 2010 r., H. K., reprezentowana przez J. K., wniosła zażalenie na bezczynności Starosty O. w sprawie załatwienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na nieruchomości w O. na działce nr (...). Skarżąca wskazała, że wydanie decyzji Wojewody z dnia (...) stycznia 2010 r. spowodowało, że w obrocie prawnym pozostał nierozpatrzony wniosek inwestorów z dnia (...) maja 2005 r. w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę planowanej inwestycji. Jednakże pomimo upływu dwóch miesięcy od dnia unieważnienia decyzji Starosty, nie podjął on żadnych działań zmierzających do definitywnego załatwienia przedmiotowej sprawy, a więc rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę od początku. Wojewoda postanowieniem z dnia (...) maja 2010 r., uznał zażalenie z dnia (...) kwietnia 2010 r. za niezasadne. Uzasadniając powyższe stanowisko organ nadrzędny wskazał, że decyzja Wojewody z dnia (...) stycznia 2010 r. nie została zaskarżona – odwołanie od niej wniosła J. B. Jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2010 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dopiero zatem z tą chwilą przesądzono, że decyzja Wojewody stała się ostateczna, bowiem nie wniesiono od niej skutecznie odwołania. Pismem z dnia (...) lipca 2010 r. H. K. wniosła ponowne zażalenie na bezczynności Starosty O. w sprawie załatwienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej z dnia (...) maja 2005 r. podtrzymując argumenty zaprezentowane w piśmie z dnia (...) kwietnia 2010 r. Wniesione w dniu (...) lipca 2010 r. pismo zostało potraktowane przez Wojewodę W. jako skarga na działania organu i przekazane, na podstawie art. 231 w związku z art. 229 pkt. 4 kpa do Rady Powiatu O. Rada Powiatu uchwałą z dnia (...) sierpnia 2010 r. uznała za bezzasadną skargę H. K. H. K., reprezentowana przez radcę prawnego G. W. wniosła w dniu 02 września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty O. w sprawie załatwienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na nieruchomości w O. na działce nr (...). W uzasadnieniu skargi podtrzymano, iż stwierdzenie przez Wojewodę nieważności decyzji z dnia (...) stycznia 2010 r. spowodowało powrót sprawy do sytuacji sprzed (...) czerwca 2005 r., a więc w obrocie prawnym pozostaje wniosek inwestora dnia (...) maja 2010 r. Tym samym organ zobowiązany jest do podjęcia działań w celu definitywnego załatwienia przedmiotowej sprawy, a więc rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można pisać o jego bezczynności, co zarzuca skarżąca. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazać należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem postępowania sądowego jest kwestia oceny, czy Starosta O., po stwierdzeniu przez Wojewodę nieważności decyzji Starosty O. z dnia (...) czerwca 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom – S. i J. B., pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na nieruchomości w O. przy ul. (...) (działka nr [...]), obowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji do wydania decyzji w sprawie wniosku inwestorów z dnia (...) maja 2005 r. Tym samym zawisły przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym spór sprowadza się w istocie do konieczności ustalenia, czy wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ budowlano – architektoniczny właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zobowiązany jest podjąć na nowo postępowanie i zakończyć je rozstrzygnięciem co do istoty. Zgodnie z regulacją zawartą w ustawie z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi postępowanie wnioskowe, w ramach którego, organ dokonuje kontroli, czy w świetle przepisów ustawy inwestor może uzyskać stosowaną decyzję, stanowiącą, zgodnie z art. 3 pkt. 12 powyższej ustawy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Możliwość wydania decyzji uzależniona jest zatem od właściwego wniosku, natomiast samo postępowanie kończy się w momencie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 905/07, decyzja o pozwoleniu na budowę kończy postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy. W konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że rozstrzygnięty zostaje wniosek inicjujący postępowanie, a organ, który wydał rozstrzygnięcie jest związany jego treścią. Równocześnie, zgodne z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, stwierdzenie nieważności decyzji stanowi instytucję procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Innymi słowy, decyzja stwierdzająca nieważność powoduje, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nigdy nie wywoływało skutków prawnych. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza to, że decyzje uznaje się za niebyłą, a więc inwestora traktuje się jako podmiot, który nigdy nie uzyskał zgody na realizację inwestycji. Zdaniem skarżącego, z uwagi na retroaktywny skutek decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę powoduje, Starosta O. zobowiązany był do ponownego rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a więc ponownego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub też umorzenia postępowania. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Sąd podkreśla, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie unieważniona powoduje, że inwestycja musi być traktowana jako inwestycja wybudowana bez stosownego zezwolenia. Tym samym właściwe organy nadzoru budowlane zobligowane są do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie powyższe ma charaktery postępowania wyłącznego, w tym sensie, że jedynie rozstrzygnięcie wydane w ramach procedury legalizacyjnej umożliwia zalegalizowanie obiektu budowlanego zrealizowanego bez stosowanego pozwolenia. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie legalizacyjne – jak wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) sierpnia 2010 r. (k. 15 akt administracyjnych), organ wsączał postępowanie w przedmiocie zadaszenia nad budynkiem gospodarczym oraz prowadzonej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej położonego w O. przy ul. (...). Tym samym wydanie, jak żąda tego skarżąca, decyzji o pozwoleniu na budowę, spowodowałoby zalegalizowanie z urzędu obiektu budowlanego wybudowanego bez stosownego zezwolenia przez organ architektoniczno – budowlany, nie zaś przez organ nadzoru budowlanego. Sytuację powyższą uznać należy za niedopuszczalną i przesądzającą o niemożności wydania samodzielnie przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, którym uprzednio legitymował się skarżący. Wszczęcie postępowania legalizacyjnego musi skutkować wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w przepisach ustawy Prawo budowlane, dotyczących legalizacji budynków podbudowanych bez stosowanego pozwolenie, nie zaś ponownym uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co przesądzałoby o bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego. Jak wyżej wskazano, byt prawny postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kończy się w momencie wydania ostatecznego, w instancyjnym toku administracyjnym, rozstrzygnięcia. Tym samym wydana decyzja kończy sprawę co do istoty, powodując równocześnie, iż niemożliwe staje się dalsze prowadzenie postępowania z wniosku o udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącej, unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powoduje jednakże, aby sprawa wróciła do stanu prawnego sprzed jej wydania, co obligowałoby organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności umorzenia postępowania w sytuacji, gdy obiekt został pobudowany na podstawie unieważnionej decyzji. Za trafnością powyższego stanowiska przemawia treść art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazującego, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja wydana w trybie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi jednakże "nowe pozwolenie" (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2006, s. 445). Tym samym jej uzyskanie jest uzależnione do złożenia nowego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W powyższym zakresie organ nie może wyręczać inwestora i prowadzić postępowania w oparciu o wniosek o pozwolenie na budowę, który stanowił podstawę do wydania unieważnionej decyzji. Pierwotny wniosek zostaje bowiem skonsumowany w momencie wydania ostatecznej decyzji, co powoduje, że niemożliwe jest jego ponowne rozpatrzenie nawet w sytuacji, gdy decyzja została wzruszona w wyniku prowadzenia postępowania w oparciu o nadzwyczajne tryby administracyjne. Dopuszczenie takiej możliwości wymagałoby ustawowego upoważnienia, którego ustawa Prawo budowlane nie zawiera. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej Starosta O. nie miał obowiązku wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie z wniosku S. i J. B. z dnia (...) maja 2005 r. po stwierdzeniu nieważności swojej własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) czerwca 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na nieruchomości w O. przy ul. (...) (działka nr [...]). Tym samym w momencie wniesienia skargi Starosta nie pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska /-/ J. Zieliński