II SA/Wr 42/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych przeróbek niezbędnych do doprowadzenia linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w oparciu o przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nakazał Spółce A – Oddział w J.G. wykonanie – niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej linii energetycznej do stanu zgodnego z prawem – przeróbek polegających na: wypionowaniu słupa nr 2 oraz na założeniu opisów i tabliczek ostrzegawczych na słupach nr 1 i 2, wyznaczając dla zrealizowania tych czynności termin 30 dni. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa uchylił zaskarżoną przez Pana M.W. decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin na dzień 30 czerwca 2005r., a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. Na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt II SA/Wr 609/08 ta ostatnia decyzja została uchylona w trybie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W związku z powyższym po rozpoznaniu ponownie odwołania Pana M.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, co następuje: Organ odwoławczy dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia. W materialnoprawnym znaczeniu mamy obecnie do czynienia ze sprawą legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę a nie tylko ze sprawą wydania pozwolenia na użytkowanie. Istota tak rozumianej sprawy sprowadza się do usunięcia stanu samowoli budowlanej, tj. doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót i legalnego użytkowania obiektu, który powstał w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca w obrębie tak rozumianej sprawy nakazał organom działać zasadniczo na trzech etapach. Pierwszy etap to ustalenie, czy zachodzą przesłanki do przymusowej rozbiórki obiektu określone w art. 37 ust. 1 ustawy. Zaistnienie tych przesłanek powoduje konieczność - wydania przez organ nakazu rozbiórki - co wyklucza kolejne etapy legalizacji jako, że rozbiórka obiektu przywraca w istocie stan zgody z prawem. Jeżeli jednak wykluczone zostaną przesłanki rozbiórki, otwarta zostaje droga do legalizacji, i gdy zaistnieje taka konieczność do nakazania wykonania w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40 ustawy). W tej decyzji wydawanej na podstawie art. 40 organ zobowiązany jest dokładnie rozważyć, wykazać i uzasadnić, brak zaistnienia okoliczności określonych w art. 37 ustawy. Następnie, jeżeli nakazane zmiany i przeróbki zostaną wykonane i organ stwierdzi, że obiekt jest zdatny do użytku, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie - co stanowi końcowy etap legalizacji samowoli. Na wstępie wskazać, jednakże należy, iż z uwagi na datę realizacji spornej linii energetycznej zastosowanie w przedmiotowej sprawie mają przepisy ustawy Pb z 1974r. Zastosowanie wyżej wymienionych przepisów umożliwia delegacja art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że przepisu art. 48 - zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym samym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W konsekwencji do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r., Prawo budowlane, w myśl którego: w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy należy wskazać, iż przedmiotem postępowania jest legalność wykonania w 1989r. linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia 20 kv, numer ruchowy L-584, zasilającej stację transformatorową w B. przebiegającej od działki nr 645/3 w B., na której znajduje się słup "A" rozkraczny z odłącznikiem. Należy zauważyć, iż fakt zaskarżenia do WSA we Wrocławiu decyzji WINB Nr [...] z dnia [...]r. otworzył drogę do kontroli w granicach tej samej sprawy również decyzji WINB z dnia [...]r. Nr [...], którą to decyzją po rozpatrzeniu odwołania M.W.-od decyzji PINB w B. z dnia [...]r. na podstawie art. 40 PB z 1974r. potwierdzono obowiązek wykonania przez właściciela linii energetycznej określonych przeróbek, zmieniając jedynie termin wykonania tych czynności, podjętej na podstawie art. 40 nakładającej obowiązek wykonania określonych zmian i przeróbek. Sąd wskazał, iż z materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny czy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...]r. obowiązywał w czasie ww. budowy linii energetycznej napowietrznej. Dla ustalenia obowiązywania ww. planu, należy ustalić dwie istotne daty: - po pierwsze - choćby przybliżonej miesięcznej daty zakończenia budowy spornej linii energetycznej; po drugie - daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto należy wskazać, iż jeżeli organ stopnia powiatowego ustali bezspornie, iż w dacie budowy obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...]r., to następnym krokiem organu stopnia powiatowego winno być podjęcie rozważań na temat zgodności budowy linii z ww. planem. Należy zauważyć, iż zgodnie z ww. planem dla wsi B. w zakresie infrastruktury technicznej ustala się: 1. budowę sieci wodociągowej, przyłączonej do systemu M.-O., 2. budowę kanalizacji z odprowadzaniem ścieków do oczyszczalni w M., 3. doprowadzenie gazu przewodowego do wsi (...), 4. budowę sieci telekomunikacyjnej i przyłączenie abonentów telefonicznych do projektowanej centrali telefonicznej w K.. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na brak ustaleń co do daty miesięcznej zakończenia budowy spornej linii energetycznej, a tym samym brak ustaleń czy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...]r. obowiązywał w czasie ww. budowy linii energetycznej napowietrznej oraz brak ustalenia jakie według przepisów o planowaniu obowiązujących w dacie budowy, było przeznaczenie terenów na których znajduje się linia energetyczna, zasadnym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie powyższych okoliczności. Należy wskazać, iż dostarczony przez organ I instancji plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na zajęcie stanowiska przez WINB z uwagi na brak możliwości ustalenia daty miesięcznej zakończenia budowy spornej linii energetycznej a co za tym idzie podjęcia na podstawie ww. ustaleń, dalszego postępowania w sprawie. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ stopnia powiatowego winien dokonać ww. ustaleń za pomocą dostępnych środków dowodowych. Zgodnie z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględzin. Wybór właściwego środka dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Uzupełnienie materiału dowodowego jest zasadne również z uwagi na to, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga również fakt, że nie wyjaśnienie i nie wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności w postępowaniu wyjaśniającym, zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa (wyrok NSA z 19.03.1981 r., SA 234/81; ONSA 1981, Nr 1 poz. 23). Organ odwoławczy korzystając z dyspozycji art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na fakt, iż rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji, zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1, art. 40 § 2 i art. 73 § 1 kpa. Strona skarżąca nie została wezwana do przejrzenia akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i do złożenia oświadczeń. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to jemu a nie stronie należy doręczać wydawane rozstrzygnięcia administracyjne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, a to musi doprowadzić do jej oddalenia. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ drugiej instancji wydał kwestionowane orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 kpa, co poskutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu, wbrew odmiennym zarzutom skargi decyzji tej nie sposób zarzucić braku legalności. Jak bowiem wynika z treści § 2 art. 138 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że przepis art. 138 § 2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., II SA/Gd 2235/99, LEX nr 76091). Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji obszernie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie kasacyjne i wykazał, że pomimo podjętych czynności w trybie art. 136 kpa, rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skarżone rozstrzygnięcie organu II instancji w żadnym stopniu nie narusza wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt II SA/Wr 609/08, który w sprawie jest wiążący, a w którym nakazano organowi podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 kpa przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 136 kpa. W wyroku tym podkreślono, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat prezentowane jest stanowisko, że podstawę kontroli decyzji z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. II OSK 1318/06, LEX nr 347963). Informacja, wydana z upoważnienia Wójta Gminy B. na którą powoływały się organy obu instancji nie mogła zastąpić tekstu i rysunku planu. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały należytej ocenie zaistnienia przesłanki zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie budowy linii energetycznej. Wobec braku w aktach sprawy odpowiednich dokumentów, również Sąd nie może dokonać oceny co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też ustosunkować się do zarzutu skargi wykazującego, że linia energetyczna według tego planu usytuowana została na terenie przewidzianym na użytki rolne bez prawa jakiejkolwiek zabudowy. Brak również możliwości oceny, czy plan ten przewidywał na terenie na którym inwestycja została wykonana tego rodzaju zabudowę. Podkreślić należy, że precyzyjne ustalenie zapisów planu miejscowego obowiązującego w okresie budowy sporej linii energetycznej dla terenu na którym została ona wybudowana oraz ich analiza, ma dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znacznie. Stanowisko takie potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których zajmowano się problematyką stosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. I tak, w wyroku z dnia 11 czerwca 1999 r. IV SA 295/96 (LEX nr 47781) NSA stwierdził, że "plan" miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną ochroną prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenia ustaleń tego planu oraz art. 37 - Prawa budowlanego". Z kolei w wyroku z dnia 16 grudnia 2005 r. II OSK 354/05 NSA (LEX nr 190937) stwierdził, iż: "przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. aktu (ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. - przyp. Sądu) należy rozumieć dosłownie. Po pierwsze -przymusowej rozbiórce podlegają samowolnie wybudowane obiekty, znajdujące się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę. Tak więc w planie zagospodarowania przestrzennego nie musi być jasno określony zakaz zabudowy, wystarczy, gdy teren pod zabudowę nie jest przeznaczony..". Natomiast w wyroku z dnia 6 stycznia 1998 r. IV SA 570/96 (LEX nr 43146) NSA uznał, że "przeznaczenie danego terenu pod uprawy rolne nie wyklucza dopuszczalności budowy na nim obiektów stanowiących infrastrukturę służącą i wspomagającą działalność rolniczą". Za taką infrastrukturę okolicznościach tej konkretnej sprawy NSA uznał mostek dojazdowy do pola. Przytoczone wyżej tezy orzeczeń NSA potwierdzają jak istotne znaczenie dla ustalania istnienia przesłanek z art. 37 ust 1 pkt 1 lub ich wykluczenia, ma dokładna analiza i ocena ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wówczas zauważył ponadto, że organ ustalając w niniejszej sprawie brak przeszkód legalizacji samowoli budowlanej określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo budowlane pominął zupełnie korespondujący z tą normą przepis art. 3 omawianego aktu, według którego, obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należało zaś rozumieć zarówno ustalenia planów miejscowych jak też przepisy ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych regulujących zagadnienia planowania przestrzennego. Należało zatem przeanalizować przepisy obowiązujące w okresie realizacji inwestycji również pod kątem specyfiki inwestycji z jaką mamy w niniejszej sprawie (linia energetyczna). Wyjaśnienia wymagało również, czy w przypadku, gdyby rzeczywiście grunty na których zrealizowano inwestycję w miejscowym planie przewidziane byłby na cele rolne, to czy w świetle innych zapisów planu (jeżeli faktycznie mielibyśmy do czynienia z gruntami rolnymi) zostały one wyłączone z produkcji w sposób dopuszczający zabudowę. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd nakazał podjęcie między innymi, czynności zmierzających do jednoznacznego wyjaśnienia jaki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w okresie budowy przedmiotowej linii energetycznej. Dopiero bowiem bezsporne wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli na przystąpienie do kolejnego etapu postępowania tj. oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Wyjaśniając tę kwestię organ będzie miał na względzie ocenę prawną i wskazania wynikające z wyroku NSA z dnia 24 maja 2007r. oraz uwagi zawarte w niniejszym wyroku. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie w istocie zmierza w wyznaczonym przez cytowany wyrok sądowy kierunku – trudno zarzucić tej decyzji naruszenie prawa, jeśli się zważy w szczególności na treść art. 153 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nietrafne są zarzuty skarżącego zawarte w skardze z dnia 16 grudnia 2009r. dotyczące pominięcia w doręczaniu decyzji pełnomocnikowi S.M., albowiem ten ostatni w postępowaniu nie brał udziału i nie legitymował się stosownym pełnomocnictwem. Takie pełnomocnictwo skarżący wystawił w dniu 19 lutego 2003r. do innej sprawy o nr [...], przy czym w aktach dotyczących postanowienia PINB w B. Nr [...] z dnia [...]r. o odmowie sporządzenia i przesłania kserokopii akt załączono jedynie faks z 23.02.2010r., przesyłający do pełnomocnictwo. Dlatego osoba ta nie mogła występować w postępowaniu przed sądem jako pełnomocnik. Brak zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem skarżonej decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. W toku ponownego postępowania skarżący będzie miał możliwości czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami regulującymi procedurę administracyjną. Należy zauważyć, że skarżący otrzymywał osobiście rozstrzygnięcia organów i dlatego jego prawa nie zostały naruszone w stopniu wpływającym na treść rozstrzygnięcia. Skarżący już w 2003r. wypowiedział pełnomocnictwo adw. J.K., co wynika z pisma tego adwokata z dnia 15 grudnia 2009r. W tej sytuacji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono. H.B. 18.11.2010r.