II OSK 536/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 42/10 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych przeróbek niezbędnych do doprowadzenia linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz M. W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 536/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. II SA/Wr 42/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych przeróbek niezbędnych do doprowadzenia linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia do stanu zgodnego z przepisami - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu nakazał Spółce Energia Pro Koncern – Oddział w Jeleniej Górze wykonanie określonych przeróbek niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej linii energetycznej do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] maja 2005 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa uchylił zaskarżoną przez M. W. decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin na dzień [...] czerwca 2005r., a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. Na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt II SA/Wr 609/08 ta ostatnia decyzja została uchylona w trybie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.). Po ponownym rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu z dnia [...] stycznia 2005r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2009r. w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest legalność wykonania w 1989r. linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia 20 kv, numer ruchowy L-584, zasilającej stację transformatorową w Brzeźniku przebiegającej od działki nr [...] w B., na której znajduje się słup "A" rozkraczny z odłącznikiem. Należy zauważyć, iż fakt zaskarżenia do WSA we Wrocławiu decyzji z dnia [...] września 2008r. otworzył drogę do kontroli w granicach tej samej sprawy również decyzji z dnia [...] maja 2005r., którą to decyzją po rozpatrzeniu odwołania M. W. -od decyzji PINB w Bolesławcu z dnia [...] stycznia 2005r. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. potwierdzono obowiązek wykonania przez właściciela linii energetycznej określonych przeróbek, zmieniając jedynie termin wykonania tych czynności, podjętej na podstawie art. 40 nakładającej obowiązek wykonania określonych zmian i przeróbek. W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na brak ustaleń co do daty miesięcznej zakończenia budowy spornej linii energetycznej, a tym samym brak ustaleń czy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Bolesławiec zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr VII/44/89 z dnia 20 października 1989r. obowiązywał w czasie ww. budowy linii energetycznej napowietrznej oraz brak ustalenia jakie według przepisów o planowaniu obowiązujących w dacie budowy, było przeznaczenie terenów na których znajduje się linia energetyczna, zasadnym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie powyższych okoliczności. Należy wskazać, iż dostarczony przez organ I instancji plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na zajęcie stanowiska przez DWINB z uwagi na brak możliwości ustalenia daty miesięcznej zakończenia budowy spornej linii energetycznej a co za tym idzie podjęcia na podstawie ww. ustaleń, dalszego postępowania w sprawie. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ stopnia powiatowego winien dokonać ww. ustaleń za pomocą dostępnych środków dowodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1, art. 40 § 2 i art. 73 § 1 kpa. Strona skarżąca nie została wezwana do przejrzenia akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i do złożenia oświadczeń. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to jemu a nie stronie należy doręczać wydawane rozstrzygnięcia administracyjne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Organ II instancji w zaskarżonej decyzji obszernie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie kasacyjne i wykazał, że pomimo podjętych czynności w trybie art. 136 kpa, rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skarżone rozstrzygnięcie organu II instancji w żadnym stopniu nie narusza wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt II SA/Wr 609/08, który w sprawie jest wiążący, a w którym nakazano organowi podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 kpa przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 136 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. W. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów art. 10 § 1 oraz 73 § 1 Kpa przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru i Budowlanego we Wrocławiu w toku postępowania administracyjnego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, art. 12 Kpa oraz art. 138 § 2 Kpa, polegającego na nietrafnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ pierwszej instancji, co skutkowało przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza, że wyjaśnienie jaka była data budowy linii i jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie budowy można przeprowadzić w uzupełniającym postępowaniu dowodowym mieści się w kompetencjach organu drugiej instancji do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w myśl art. 136 Kpa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną niezasadnie organ drugiej instancji uważa, że ustalenie przybliżonej miesięcznej daty zakończenia budowy spornej linii ma istotne znaczenie skoro z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, kiedy rozpoczęto budowę linii a plany zagospodarowania przestrzennego nie przewidywały możliwości realizacji takiej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty opierają się na błędnym uznaniu przez organ administracji II instancji, a następnie zaakceptowaniu tego stanowiska przez Sąd I instancji, iż w realiach niniejszej sprawy konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tak sformułowany zarzut zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że z woli ustawodawcy regulacja z art. 138 § 2 Kpa ma charakter wyjątkowy, chociażby z tej przyczyny, że znacząco przedłuża postępowanie administracyjne. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu organ II instancji powinien wykazać nie tylko wadliwość postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie uregulowania zawartego w art. 136 Kpa, przy czym przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie. Uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniała możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 Kpa, organ II instancji doprowadza do rażącego naruszenia art. 138 § 2 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej - wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba tylko w niewielkim zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 Kpa. Podjęcie takiej decyzji prowadzi bowiem w warunkach danej sprawy niewątpliwie tylko do jej nieuzasadnionego przedłużania. Przepis art. 138 § 2 Kpa, daje wyjątkowo tylko organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w razie uznania, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie /np. wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości/ powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniających organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 Kpa. Należy ponadto zauważyć, że aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż w aspekcie legalizacji obiektu zrealizowanego podczas obowiązywania przepisów poprzedzających Prawo budowlane z 1994 r., kluczowe znaczenie będą miały przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z daty orzekania w sprawie /vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r., sygn. II OSK 1318/06/. Tę kwestię powinien mieć na uwadze Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.