I SA/Wa 1963/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...].03.1952 r. Nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].12.1951 r. odmawiające przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń wnieśli spadkobiercy L. G.: S. G., Y. C. i V. M., reprezentowani przez adwokata J. S. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].07.2001 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].03.1952 r. nr [...] i po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...].11.2001 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...].07.2001 r. Na skutek skargi I. i J. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6.11.2003 r. sygn. akt I SA 3403/01 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...].11.2001 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].09.2004 r. Nr [...] uchylił decyzję PUMiRM z [...].07.2001 r. i stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].03.1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].12.1951 r. Na skutek skargi B. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9.11.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1812/04 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2004 r. Nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].12.1951 r., a w pozostałej części skargę oddalił. Sąd uznał bowiem, że Minister Infrastruktury nie był właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczenia "dekretowego" wydanego w I instancji przez Prezydium Rady Narodowej w W. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...].10.2006 r. Rep. [...] spadkobiercy L. G.: S. G., Y. C. i V. M. zbyli na rzecz M. T. oraz Z. i C. N. wszystkie przysługujące im udziały w prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] w W. lub prawo do odszkodowania za tę nieruchomość. Następnie Minister Budownictwa, po przeanalizowaniu tego, co wynika z wyroku WSA z 9.11.2006 r. i wcześniejszych rozstrzygnięć nadzorczych uznał, że wobec prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].03.1952 r. Nr [...], do rozpatrzenia pozostało odwołanie od orzeczenia wydanego w I instancji przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...].12.1951 r., odmawiającego przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...] w W. Odwołanie w imieniu dotychczasowego właściciela wniósł bowiem M. Z. Minister Budownictwa uznał, że organem właściwym do rozpatrzenie tego odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (nieruchomość została bowiem skomunalizowana decyzją Wojewody [...] z dnia [...].07.1991 r.) i postanowieniem z dnia [...].03.2007 r. nr [...] wydanym w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał to odwołanie do SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia o przekazaniu odwołania według właściwości, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22.10.2008 r. I SA/Wa 696/08 uchylił postanowienia SKO o zawieszeniu. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...].09.2009 r. wydaną w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].12.1951 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi W. W uzasadnieniu decyzji SKO odniosło się w pierwszej kolejności do kwestii umocowania M. Z. do złożenia odwołania w imieniu L. G., gdyż w aktach sprawy brak jest dla niego pełnomocnictwa. Pełnomocnikiem L. G. był bowiem adwokat L. S., on złożył wniosek w imieniu właściciela o przyznanie prawa własności czasowej i do niego też zostało skierowane orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].12.1951 r. Z tego faktu SKO wyciągnęło wniosek, że M. Z. musiał być w stałym kontakcie z adwokatem L. S., skoro wiedział o wydaniu orzeczenia. Natomiast adwokat z pewnością nie dopuściłby do złożenia odwołania przez osobę nieuprawnioną. Zatem – zdaniem SKO – M. Z. musiał dysponować pełnomocnictwem L. G., które z powodu upływu czasu nie zachowało się w aktach. Świadczy o tym również fakt, że odwołanie zostało rozpoznane przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej. Następnie SKO stwierdziło, że Prezydium Rady Narodowej w W. w swoim orzeczeniu w ogóle nie odniosło się do kwestii, czy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowy, czym naruszony został art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Odmowa przyznania własności czasowej nastąpiła bowiem z tego powodu, że administrator nie interesuje się dostatecznie budynkiem. Rozstrzygnięcie oparte na takiej przesłance narusza powołany przepis dekretu, a także przepisy proceduralne, poprzez zaniechanie ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. L., właścicielka jednego z lokali (nr [...]) w przedmiotowej nieruchomości, którego własność została wyodrębniona. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 28, art. 77, art. 107 i art. 134 K.p.a. oraz art. 2 układu indemnizacyjnego z dnia [...].12.1963 r. między rządem PRL a rządem [...] dotyczącym odszkodowania za niektóre interesy w Polsce. Zarzuty skargi odnoszą się do dwóch kwestii. Po pierwsze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło w zupełności ocenę, czy na podstawie wspomnianego układu indemnizacyjnego L. G. nie utracił wszelkich roszczeń w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w W., do czego niezbędne jest ustalenie daty nabycia obywatelstwa [...] przez L. G. oraz analiza dokumentów Ministerstwa Spraw Zagranicznych dot. mienia, za które L. G. otrzymał odszkodowanie na podstawie wspomnianego układu. Po drugie, uprawnienie do wniesienia odwołania przez M. Z. nie może opierać się na domniemaniach faktycznych dotyczących jego pełnomocnictwa do działania w imieniu byłego właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podkreślając, że uzyskanie obywatelstwa innego kraju nie musi w ogóle skutkować utratą praw do nieruchomości, a ustalenia dotyczące odszkodowania otrzymanego przez L. G. mogą mieć znaczenie przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, czym będzie zajmował się organ I instancji w późniejszym etapie postępowania. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 26.07.2010 r. podniósł, że również działania adwokata L. S. należy uznać za nieskuteczne, bowiem znajdujące się w aktach pełnomocnictwo dla tego adwokata nie jest podpisane przez L. G. Podważa to też domniemania dotyczące pełnomocnictwa dla M. Z. Za niezrozumiałe i nielogiczne uznaje skarżąca także stanowisko SKO zawarte w odpowiedzi na skargę, bowiem ustalenie, że nieruchomość została zabrana obywatelowi [...] w świetle układu indemnizacyjnego oznacza, że jego następcy prawni mogą realizować roszczenia tylko za pośrednictwem państwa [...]. Wynika to z konstrukcji "globalnego i zryczałtowanego" przejęcia odpowiedzialności przez [...] z mocy wspomnianego układu. Ustalenia dotyczące przejęcia tej odpowiedzialności muszą więc poprzedzać rozpatrzenie wniosku dekretowego w oparciu o przesłanki zawarte w art. 7 ust. 2 "dekretu [...]". Odpowiadając na te zarzuty pełnomocnik uczestników postępowania: M. T., Z. N. i C. N., w piśmie z dnia 8.10.2010 r. (wpływ 14.10.2010 r.) w obszernych wywodach stwierdził m. in., że kwestia odszkodowania dla L. G. za przedmiotową nieruchomość była już wielokrotnie badana (w decyzjach nadzorczych oraz m. in. w wyroku NSA z 6.11.2003 r. I SA 3403/01 i wyroku WSA z 9.11.2006 r. I SA/Wa 1812/02) gdzie zostało wykazane, że odszkodowania za tę nieruchomość L. G. nie otrzymał. Ponadto w załączeniu do tego pisma pełnomocnik przedstawił dowód otrzymania obywatelstwa [...] przez L. G. w dniu [...].07.1954 r., a więc po odmowie przyznania własności czasowej. Jeśli zaś chodzi o pełnomocnictwo M. Z., to dotychczas nigdy nie było ono kwestionowane, ani w postępowaniu dekretowym, ani w postępowaniach nadzorczych czy sądowych, a akta administracyjne nieruchomości są niekompletne, bowiem brakuje w nich kart nr 2, 7, 10, 14, 19, 23. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przede wszystkim organ II instancji nie wyjaśnił dostatecznie kwestii umocowania M. Z. do złożenia odwołania w imieniu byłego właściciela nieruchomości, a umocowanie takie nie może opierać się na domniemaniach faktycznych. Zgodnie z art. 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) obowiązującego w czasie składania odwołania przez M. Z., pełnomocnictwo mogło być urzędowo poświadczone, notarialne lub prywatne, a te ostatnie mogło być zawarte w osobnym dokumencie, protokołach, adnotacjach, podanich i.t.p. Niewątpliwie jednak forma uzewnętrznienia pełnomocnictwa musiała być pisemna lub notarialna. Wobec tego wydaje się, że aktualne jest w takiej sytuacji orzecznictwo dotyczące udzielania pełnomocnictw na gruncie K.p.a. "Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa" (zob. wyrok NSA z dnia 6.01.2009 r. II GSK 599/08, LEX nr 516110). W uzupełnieniu można dodać, że w grę wchodziłaby jeszcze, na gruncie rozporządzenia z 1928 r., adnotacja pisemna o udzieleniu pełnomocnictwa. Jeśli takowych dokumentów w aktach sprawy brak, a istnieją przypuszczenia, że akta nie są kompletne, należałoby rozważyć zastosowanie instytucji odtworzenia akt, dopuszczalnej również w postępowaniu administracyjnym lub poczynić ustalenia odnośnie odnalezienia akt oryginalnych, gdyż sąd jak i organ dysponował tylko ich kopią. Jeśli takie czynności nie doprowadziłyby do potwierdzenia udzielenia pełnomocnictwa M. Z., należy rozważyć, czy w chwili obecnej możliwe jest uzupełnienie braków odwołania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Nie można jednak oprzeć się na domniemaniu udzielenia pełnomocnictwa, tym bardziej, że treść odwołania nie wskazuje, że zostało ono do niego dołączone. Wbrew twierdzeniu uczestników postępowania – następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, kwestia udzielenia pełnomocnictwa M. Z. nie była rozważana w wyrokach sadów administracyjnych, a powaga rzeczy osądzonej prawomocnym wyrokiem odnosi się tylko do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.). Bez wyjaśnienia tej kwestii organ nie może przejść do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, gdyż może się okazać, że odwołanie jest niedopuszczalne (art. 134 K.p.a.) lub zachodzi konieczność umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). W ostateczności w takiej sytuacji organ powinien rozważyć możliwość wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].12.1951 r. nr [...]. Na marginesie zauważyć należy, że uchylając to orzeczenie SKO nie podało pełnego jego numeru. Zakładając, że merytoryczne rozpatrzenie odwołania będzie możliwe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze musi w pierwszej kolejności ocenić, czy L. G. (a w konsekwencji jego następcy prawni) nie utracił prawa do roszczeń dekretowych w oparciu o układ indemnizacyjny z [...].12.1963 r. Utrata prawa do roszczeń czyniłaby bowiem zbędnym badanie przesłanek z art. 7 ust. 2 "dekretu [...]", a to było powodem uchylenia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].12.1951 r. przez zaskarżoną decyzję i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sama analiza uprawnień L. G. na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu w kontekście układu indemnizacyjnego nie wymaga uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż dokumentacja dotycząca tego, za co L. G. otrzymał odszkodowanie w ramach układu indemnizacyjnego znajduje się już w aktach sprawy, a obecnie dołączono także dokumenty dotyczące otrzymania przez L. G. obywatelstwa [...]. Nie ma więc konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.). Niezbędne za to jest dokonanie analizy prawnej, co wynika z dokumentów przekazanych przez MSZ na tle zapisów układu indemnizacyjnego z [...].12.1963 r. Bez takiej analizy decyzja SKO nie poddaje się bowiem kontroli sądu administracyjnego, który nie może zastąpić w tym organu, bo nie rozstrzyga spraw administracyjnych, a tylko kontroluje działalność administracji w tym zakresie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Do przeprowadzenia wspomnianej analizy prawnej pomocne może być stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9.11.2006 r. I SA/Wa 1812/04. Gdyby po przeprowadzeniu takiej analizy okazało się, że następcy prawni L. G. zachowali roszczenia z art. 7 ust. 2 "dekretu [...]" i konieczne byłoby badanie przesłanek z tego przepisu, których niewątpliwie do tej pory nie zbadano, SKO musi uzasadnić, czy ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 K.p.a.), czy też organ II instancji jest w stanie dokonać tych ustaleń samodzielnie lub w trybie art. 136 K.p.a. Sąd zauważa też, że na właściwość organu w niniejszej sprawie nie miało wpływu zakwestionowanie orzeczeń Ministra Infrastruktury odmawiających stwierdzenia nieważności postanowienia o przekazaniu odwołania do SKO, nieprawomocnym wyrokiem tego sądu z dnia 30.07.2010 r. o sygn. I SA/Wa 55/09. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, a o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.