II OSK 120/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA - Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Po 53/10 odrzucające skargę B. B. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile w przedmiocie zamiany gruntów postanawia: oddalić skargę kasacyjną B. B. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile polegającą na bezpodstawnym uchylaniu się od przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zamiany lub sprzedaży gruntów leśnych położonych w Nadleśnictwie S.. Skarżący wyjaśnił, iż jego wniosek z dnia 27 kwietnia 2010 r. o sprzedaż lub zamianę gruntów leśnych na podstawie art. 38 ust. 3 i art. 38e ustawy o lasach został skierowany do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych poinformował go o przekazaniu ww. wniosku Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu, który postanowieniem z dnia z dnia 7 lipca 2010 r. przekazał sprawę według właściwości Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile. Skarżący podniósł, iż zarówno z treści pisma Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, jak i postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu wynika, iż w przedmiotowej sprawie winny być zastosowane przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile, nieprzeprowadziwszy postępowania administracyjnego, poinformował skarżącego pismem z dnia 26 lipca 2010 r., iż nie wyraża zgody na zamianę nieruchomości. Pismo to nie zawierało pouczenia o przysługujących zainteresowanemu środkach odwoławczych. Ponadto B. B. podniósł, iż odpowiadając na jego wezwanie z dnia 6 sierpnia 2010 r. do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile bezzasadnie stwierdził, iż nie jest organem administracji, o którym mowa w art. 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile podniósł, iż jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów ustawy o lasach nie mają podstaw prawnych do stosowania przepisów postępowania administracyjnego w załatwianiu spraw związanych ze sprzedażą lub zamianą gruntów, która odbywa się w trybie art. 38 oraz art. 38e tej ustawy. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę B. B., uznając, że jest ona niedopuszczalna. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Natomiast, skargę na bezczynność, wniesioną w sprawie, która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, sąd administracyjny odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wskazał, że szczególne warunki sprzedaży, jak i zamiany gruntów leśnych należących do zasobów Skarbu Państwa i będących w zarządzie Lasów Państwowych zostały uregulowane odpowiednio w art. 38 i art. 38e ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2005 r., nr 45 poz. 435 z zm.). Zgodnie z pierwszym z przywołanych powyżej przepisów jednostka zarządzająca gruntami leśnymi może dokonać sprzedaży gruntu leśnego w drodze przetargu publicznego (art. 38 ust. 4) po zaistnieniu okoliczności i uzyskaniu zgody jednostek organizacyjnych lub ministra środowiska, o których mowa w art. 38 ust. 1 i 2. Po przeprowadzeniu stosownego przetargu jednostka zarządzająca przedmiotowym gruntem leśnym zawiera z wyłonionym w drodze przetargu podmiotem umowę sprzedaży zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Jednocześnie art. 38 ust. 3 ustawy o lasach stanowi, iż nadleśniczy może samodzielnie sprzedać grunty leśne i nieleśne o powierzchni do 1 ha, jeśli stanowią enklawę wśród innej formy własności. Sąd zauważył, że art. 38 ustawy o lasach nie przewiduje możliwości sprzedaży lasów, gruntów i innych nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych w drodze złożenia indywidualnej oferty zakupu przez zainteresowany podmiot, czyli z pominięciem procedury określonej w art. 38 ust. 4 ustawy o lasach. Z kolei, zgodnie z art. 38 e powoływanej ustawy grunty leśne pozostające w zarządzie Lasów Państwowych mogą być przedmiotem zamiany na lasy, grunty i inne nieruchomości w przypadkach uzasadnionych potrzebami i celami gospodarki leśnej, po ich wycenie przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości i po uzyskaniu zgody Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, w przypadku zamiany dokonywanej przez nadleśniczego i Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w przypadku zamiany dokonywanej przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (art. 38e ust 2 ustawy o lasach). Zdaniem Sądu I instancji, z powyższych przepisów wynika, iż sprzedaż gruntów leśnych, jak i ich zamiana jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym, to jest umową dwustronną zawieraną w formie aktu notarialnego pomiędzy podmiotem reprezentującym Lasy Państwowe, a nabywcą nieruchomości. Przepisy art. 38 i art. 38e nie przewidują bowiem, aby przeniesienie własności gruntu leśnego (sprzedaż lub zamiana) miało nastąpić w wyniku wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu o charakterze władczym. Sąd stwierdził, że bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje, iż ewentualna zamiana gruntów leśnych w trybie art. 38 e ustawy o lasach wymaga zgody podmiotu określonego w art. 38 ust. 2 tej ustawy. Żaden z przepisów wskazanej powyżej ustawy, jak i innych aktów prawnych, nie wskazuje by wyrażenie zgody na zawarcie przedmiotowej umowy nastąpić miało w trybie decyzji administracyjnej, odmiennie niż na przykład art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z 2000 roku ze, zm.), który expressis verbis wskazuje, iż zgoda lub odmowa zgody ministra właściwego do spraw transportu na dokonanie przez spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. i Polskie Linie Kolejowe S.A. czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych wyrażana jest w formie decyzji administracyjnej, czy też art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 4, poz. 27 z 2000 roku ze zm.), który stanowił, że każda zmiana w strukturze kapitału spółek prowadzących działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach, wymaga uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Sąd wskazał, że nawet w przypadku przyjęcia, iż wyrażenie zgody na zamianę bądź zbycie lasów, gruntów i innych nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, to inicjatorem i stroną takiego postępowania może być wyłącznie podmiot, który zamierza dokonać zbycia nieruchomości pozostającej w zarządzie Lasów Państwowych. Potencjalny nabywca takiej nieruchomości nie ma bowiem roszczenia o wszczęcie postępowania w sprawie zezwolenia na zamianę lub sprzedaż, ani nie jest uprawniony do uczestniczenia w tym postępowaniu, ponieważ nie dotyczy ono jego własnego interesu prawnego. Nie można być bowiem stroną postępowania administracyjnego tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem. Potencjalny nabywca nieruchomości pozostającej w zarządzie Lasów Państwowych ma jedynie interes faktyczny w udzieleniu zezwolenia przez właściwy podmiot na zamianę lub sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, nie ma natomiast interesu prawnego uzasadniającego uprawnienie do inicjowania i uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na taką transakcję. W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie skarżący nie zarzuca bezczynności organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., lecz domaga się rozstrzygnięcia sporu o charakterze cywilnoprawnym zaistniałego pomiędzy nim, a reprezentującym Lasy Państwowe właściwym miejscowo nadleśniczym dotyczącego przeniesienia własności określonych gruntów leśnych. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł B. B., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie treści statutu PGL Lasy Państwowe oraz zarządzenia nr 23 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie dokonywania zamian nieruchomości na podstawie art. 38 e ustawy o lasach i uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w treści pisma Nadleśnictwa S. z dnia 9 kwietnia 2009 r. stanowiącego udokumentowanie wcześniejszego etapu postępowania znajduje się pouczenie, że "zgodnie ze statutem Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, stanowiącym załącznik do zarządzenia nr 50 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 maja 1994 r. decyzja nadleśniczego jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie w sensie administracyjnym". Zdaniem skarżącego, z treści tego pisma wynika, że pewna kategoria spraw z zakresu przenoszenia własności nieruchomości leśnych jest przekazana do władczego działania Lasów Państwowych, a ta okoliczność została pominięta przez Sąd I instancji. Dodatkowo w piśmie tym podmiot reprezentujący Lasy Państwowe informuje skarżącego o konieczności złożenia wniosku o zamianę, co jest sprzeczne z twierdzeniem Sądu, że niedopuszczalne jest złożenie w tym zakresie indywidualnej oferty przez skarżącego. Skarżący podniósł ponadto, że z treści § 2 zarządzenia nr 23 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie dokonywania zamian nieruchomości na podstawie art. 38 e ustawy o lasach wynika, że lasy grunty i inne nieruchomości nabywane w drodze zamiany przez jednostki organizacyjne PGL LP powinny wypełniać enklawy lub półenklawy obcej własności wśród gruntów PGL LP lub je zmniejszać. Natomiast lasy grunty i inne nieruchomości zbywane w drodze zamiany przez jednostki organizacyjne PGL LP powinny stanowić enklawy gruntów leśnych lub nieleśnych wśród gruntów obcej własności, na których gospodarka leśna jest utrudniona lub niemożliwa, z uwzględnieniem ich potencjalnej wartości wynikającej z innego niż leśne zagospodarowania. Wprawdzie wskazany akt prawny nie jest źródłem prawa w rozumieniu przepisów Konstytucji, lecz ma on dla jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych charakter prawnie wiążący. Skarżący wywodzi z tych przepisów swój interes prawny w tym, aby wszczęto postępowanie administracyjne na podstawie art. 38 e ustawy o lasach i dokonano zamiany wnioskowanych przez niego działek. W ocenie skarżącego, w sprawie tej powinna zostać zakończona decyzją administracyjną (art. 104 § 2 k.p.a.) lub podanie przekazane według właściwości innemu organowi albo zwrócone stronie z pouczeniem o właściwości innego organu (art. 65 i 66 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile polegającą na nieprzeprowadzeniu postępowania administracyjnego i niezałatwieniu w drodze decyzji administracyjnej jego wniosku o wyrażenie zgody na zamianę przydomowych gruntów leśnych położonych na terenie Nadleśnictwa S. na grunty leśne położone w tym samym nadleśnictwie. Skarżący domaga się w tej sprawie przyznania mu prawa do procesu na drodze postępowania administracyjnego i konkretyzacji przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile przysługującego mu uprawnienia do żądania dokonania czynności cywilnoprawnej zamiany gruntów leśnych w oparciu o art. 38 e ustawy o lasach. Prawo do procesu na drodze postępowania administracyjnego polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. W literaturze wskazuje się, że przesłankę przedmiotową tego prawa ustanawia art. 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, że jednostka ma prawo do procesu w sprawach indywidualnych załatwianych w formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak "Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana prof. nadzw. dr. hab. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl - Rzeszów 2009, s. 31). O tym czy dana sprawa jest sprawą indywidualną załatwianą w formie decyzji administracyjnej decydują przepisy prawa materialnego administracyjnego, które mogą przyznawać jednostce określone uprawnienia lub nakładać na nią obowiązki o charakterze publicznoprawnym. W doktrynie wyrażane jest stanowisko, że prawo do procesu na drodze administracyjnej ma jednostka tylko wtedy, gdy w obowiązującym porządku prawnym zawarta jest norma prawa materialnego dająca podstawę do jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki w formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s.93). Rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga więc rozważenia czy przepis prawa materialnego - art. 38 e ust. 2 pkt 1 ustawy o lasach przyznaje jednostce uprawnienie do żądania stwierdzenia przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (w formie decyzji administracyjnej o wyrażeniu zgody), że istnieją materialnoprawne przesłanki do zawarcia umowy zamiany gruntów leśnych, a więc, że sprawa dotycząca wyrażenia zgody przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych na zamianę gruntów leśnych jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 38 e ust. 1 ustawy o lasach, lasy, grunty i inne nieruchomości Skarbu Państwa pozostające w zarządzie Lasów Państwowych mogą być przedmiotem zamiany na lasy, grunty i inne nieruchomości w przypadkach uzasadnionych potrzebami i celami gospodarki leśnej, po ich wycenie przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Zamiana dokonywana przez nadleśniczego - wymaga zgody dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (art. 38 e ust. 2 pkt 1 ustawy), a zamiana dokonywana przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - wymaga zgody Dyrektora Generalnego (art. 38 e ust. 2 pkt 2 ustawy). Interpretacji wskazanych przepisów pod kątem ewentualnie wynikającego z nich uprawnienia jednostki do żądania autorytatywnego potwierdzenia przez wskazanych kierowników jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych należy dokonywać z uwzględnieniem ich wykładni językowej oraz systemowej. Grunty leśne podlegają bowiem szczególnej ochronie prawnej wyrażającej się w regulacjach zarówno ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 ze zm.), jak i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 tej drugiej ustawy ochrona gruntów leśnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze (pkt 1), zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Lasy (w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach) są wykorzystywane do prowadzenia gospodarki leśnej, która oznacza działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach). Gospodarkę leśną prowadzi się według określonych w ustawie zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych (art. 8 ustawy o lasach). Lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (z wyjątkiem przypadków wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o lasach). W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art. 32 ust. 1 ustawy o lasach). To organy kierujące i reprezentujące Lasy Państwowe decydują o sposobie prowadzenia gospodarki leśnej w lasach stanowiących własność Skarbu Państwa zgodnie z ogólnymi zasadami wymienionymi w art. 8 ustawy o lasach oraz o sposobie gospodarowania gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Do kierowników jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych należy więc decyzja o zbyciu konkretnych gruntów leśnych (np. w drodze sprzedaży lub zamiany) przy uwzględnieniu ustawowych przesłanek dopuszczalności ich zbywania (art. 38 ust. 1, art. 38 e ust. 1 ustawy o lasach). W przypadku zamiany taką przesłankę stanowią "uzasadnione potrzeby i cele gospodarki leśnej". To nadleśniczy lub dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, w ramach zarządu lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, dokonuje oceny, czy w danym przypadku istnieją uzasadnione potrzeby i cele gospodarki leśnej, aby dokonać zamiany określonych gruntów leśnych Skarbu Państwa z gruntami innych osób. Potwierdza to treść § 3 pkt b zarządzenia nr 23 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie dokonywania zamian nieruchomości na podstawie art. 38 e ustawy o lasach, z którego wynika, że inicjatorem zamian jest zarządzający nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych, z wyjątkiem transakcji zamian, w których grunty Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych będą przeznaczone na realizację celów publicznych. Z wykładni literalnej i systemowej art. 38 e ust. 1 ustawy o lasach wynika, że w przypadku, gdy przemawiają za tym uzasadnione potrzeby i cele gospodarki leśnej to nadleśniczemu lub dyrektorowi regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych przysługuje prawo do żądania wydania odpowiednio przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych zgody na zawarcie umowy zamiany. Osoba fizyczna może więc jedynie złożyć nadleśniczemu lub dyrektorowi regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych ofertę dokonania takiej zamiany, jednak nie jest to podstawa do podjęcia przez te podmioty działań zmierzających do zawarcia umowy zamiany, albowiem z treści art. 38 e ust. 1 ustawy o lasach wynika, że podmioty te mogą dokonać zamiany gruntów leśnych, lecz nie mają takiego obowiązku. Tym samym należy przyjąć, że skarżącemu nie przysługuje żadne uprawnienie do żądania wydania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile decyzji administracyjnej wyrażającej zgodę na zamianę gruntów leśnych i potwierdzającej, że zostały spełnione przesłanki materialnoprawne do zawarcia przez nadleśniczego umowy zamiany. Wskazywane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przesłanki dokonywania zamiany gruntów leśnych zawarte w treści § 2 zarządzenia nr 23 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie dokonywania zamian nieruchomości na podstawie art. 38 e ustawy o lasach są jedynie uszczegółowieniem przesłanki ustawowej (uzasadnione potrzeby i cele gospodarki leśnej) i powinny być brane pod uwagę przez nadleśniczych i dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych jako inicjatorów zamian gruntów leśnych przy gospodarowaniu gruntami leśnymi Skarbu Państwa. Przepisy te nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącego do żądania zawarcia przez nadleśniczego umowy zamiany określonych gruntów leśnych. Zarządzenie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nie jest bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sąd I instancji słusznie zauważył, że skarżący ma w tej sprawie wyłącznie interes faktyczny w udzieleniu zgody przez właściwy podmiot na zamianę określonych gruntów leśnych, nie ma natomiast interesu prawnego, którego ochrony mógłby się domagać w ramach przewidzianej prawem procedury administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgoda dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, o której mowa w art. 38 e ust. 2 ustawy o lasach jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym, podejmowanym przez kierownika jednostki nadrzędnej Lasów Państwowych w ramach sprawowanego nadzoru nad kierownikiem jednostki podległej (art. 33 ust. 3 pkt 1 a, art. 34 pkt 2 c ustawy o lasach). Wprowadzenie konieczności otrzymania takiej zgody miało na celu zapewnienie kontroli nad gospodarowaniem gruntami leśnymi Skarbu Państwa odpowiednio przez nadleśniczych i dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych. Reasumując, wskazać należy, iż przepis art. 38 e ustawy o lasach nie zawiera regulacji materialnoprawnej, z której wynikałoby uprawnienie jednostki do żądania potwierdzenia przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, że spełnione zostały ustawowe warunki zamiany gruntów leśnych oraz uprawnienie do żądania zawarcia umowy zamiany. Tym samym jednostka nie może domagać się potwierdzenia takiego uprawnienia w formie decyzji administracyjnej wyrażającej zgodę na zamianę gruntów. Skoro zaś sprawa ta nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to nie może zostać załatwiona w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podniósł w skardze kasacyjnej, że z treści Statutu PGL Lasy Państwowe nadanego zarządzeniem nr 50 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 maja 1994 r., którego fragment zacytowany został w piśmie Nadleśnictwa S. z dnia 9 kwietnia 2009 r. wynika, że "decyzja nadleśniczego jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie w sensie administracyjnym". Zarzut ten jest nietrafny, ponieważ w Statucie PGL Lasy Państwowe brak jest takiego uregulowania. W związku z powyższym uznać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę w tej sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro – jak wskazano powyżej - skarżący nie może domagać się załatwienia sprawy zamiany gruntów leśnych w formie decyzji administracyjnej, to niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Pile w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.