II OSK 190/11

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Spółka Jawna w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka Jawna w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1367/10, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. j. w L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] wydaną [...].05.2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z [...].04.2010 r. odmawiającą B. C. PB[...] Spółka Jawna w L. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami na działkach 81/13,81/14,81/15 i 18/19 w L. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożył inwestor 11.09.2009 r. Starosta Legionowski postanowieniem z [...].10.2009 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym m.in. do wykonania projektu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 10.10.2001 r. w zakresie zaprojektowania odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Następnie na wniosek inwestora postanowieniem z [...].11.2009r. zawieszono postępowanie. Starosta Legionowski postanowieniem z dnia [...] marca 2001r. uwzględniając wniosek podjął zawieszone postępowanie. Po sprawdzeniu przedstawionego – poprawionego projektu budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2010r. na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego organ wezwał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości projektu w związku ze zmianą planu miejscowego – tj. do dostosowania projektu do ustaleń § 18 ust. 3 pkt 2a planu z 3.09.2008r. – czyli zaprojektowania budynku mieszkalnego o wysokości max 4 kondygnacje naziemne. W wyznaczonym terminie inwestor nie usunął wskazanych braków wobec czego uznając, że dokumentacja została sporządzona niezgodnie z planem Starosta Legionowski odmówił wydania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę, po jego uzupełnieniu w wyniku wydanego postanowienia z dnia [...].10.2009 r. znak [...] Starosty Legionowskiego, załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] września 2009r. weszła w życie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legionowa zatwierdzona Uchwałą Nr XXIII/291/2008 Rady Miasta Legionowo z dnia 3 września 2008r. (publ. Dz.U.Woj. Mazowieckiego Nr 134 z 16.08.2009r., poz.4023). Zgodnie z ustaleniem powyższego planu działki ew. nr 81/13, 81/14, 81/15 i 81/19, obręb [...] w L. przy ul. [...], zostały zlokalizowane na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem 27 MW, dla którego wysokość zabudowy określono max 4 kondygnacje nadziemne ( ustalenia §18 ust.3 pkt 2 lit. a zmiany miejscowego planu). Wobec powyższego, organ I instancji postanowieniem z dnia, [...].03.2010r., na zasadzie art.35 ust.3 Prawa budowlanego, wezwał inwestora do usunięcia w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia istniejących braków i nieprawidłowości, występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie, "tj. - zaprojektować budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami o wysokości max 4 kondygnacje". Organ odwoławczy zauważył, że w tekście zmiany miejscowego planu nie zawarto uregulowania dotyczącego złożonych wniosków o pozwolenie na budowę. Paragraf 54 ww. planu stanowi: "W granicach planu tracą moc ustalenia i rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legionowa, uchwalonego uchwałą Nr XLI/492/2001 Rady Miejskiej w Legionowie z dnia 10 października 2001r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 225, poz.4027)". Zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zastosować się do wyżej przytoczonej treści art.35 ust.1 Prawa budowlanego, tj. sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązującym planem dla terenu inwestycji jest zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Legionowa zatwierdzonego Uchwałą Nr XXIII/ 291/2008 Rady Miasta Legionowo z dnia 3 września 2008r. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla konkretnego terenu jest wiedzą powszechną dla społeczności lokalnej. Uchwałę Nr XXIII/291/2008 Rada Miasta Legionowo podjęła w dniu 3 września 2008r. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w dniu [...] września 2009r., czyli w rok po podjęciu powyższej uchwały. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B. C.wspólnik Spółki Jawnej [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego przedstawił przebieg postępowania, wskazał, że w jego ocenie tak decyzja zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji mają charakter uznaniowy, a przy ich wydaniu organy naruszyły art. 8 i art. 11 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego podał, że organ powinien uwzględnić projekt biorąc pod uwagę zapisy prawa miejscowego z [...].10.2001 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącego najistotniejszym jest moment wszczęcia postępowania, gdyż to przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania winny być stosowane. W prowadzonym postępowaniu, zaś stosowanie nowego prawa ( po jego zmianie) ma charakter wyjątkowy i winno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów intertemporalnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadą ustanowioną przez przepisy ustawy z 7 lipca 19994r. – Prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ architektoniczno budowlany. Art. 35 ust. 1 ww. ustawy określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. W fazie tej organ musi dokonać szeregu czynności których celem jest kompleksowe sprawdzanie projektu budowlanego. Obowiązkiem organu jest między innymi sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Negatywny wynik ustaleń co do tej zgodności właściwie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sprawdzeń rozwiązań projektowych określonych w ww. przepisie (a następnie rozstrzygnięcia wniosku) organ dokonuje na podstawie obowiązujących w tej dacie przepisów prawa, w tym prawa miejscowego. Wobec tego prawidłowo organ uznał, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z zapisami prawa miejscowego ( § 18 ust. 3 pkt. 2 uchwały Rady Miasta Legionowa z 3 września 2008r). Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi, że decydującymi w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę są przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu złożenia wniosku przez inwestora tj. w dniu 11 września 2009 r. Jednocześnie Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2008r. w sprawie II OSK 1012/07 odnoszący się do rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, lecz rozstrzygający w kwestii daty wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W wyroku tym Sąd stwierdził iż: "termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku, kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań, ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem "wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi". W rozpoznawanej sprawie Starosta Legionowski postanowieniem wydanym 7 października 2009r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i uzupełnienia braków w przedłożonych do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Wobec tego datą wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę – w ocenie Sądu jest data uzupełnienia projektu o braki wymienione w postanowieniu z 7.10.2009r. Tak więc wszczęcie postępowania nastąpiło już w czasie obowiązywania przepisów prawa miejscowego uchwalonych uchwałą z 3 września 2008r. i z zapisami tego planu organ winien dokonać sprawdzeń o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. j. w L. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciło uchybienie przepisom prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności naruszenie: 1. art. 35 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż formalne wszczęcie postępowania administracyjnego z wniosku o pozwolenie na budowę następuje z chwilą złożenia uzupełnionego i kompletnego wniosku wraz z dokumentacją projektową, 2. art. 35 ustawy prawo budowlane w związku z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, iż przedłożony projekt budowlany winien odpowiadać warunkom wynikającym z planu miejscowego obowiązującego w dacie, kiedy przedłożony został uzupełniony projekt budowalny, 3. art. 6 ustęp 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie przez gminę władztwa planistycznego i wadliwe stosowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4. art. 62 ustęp 2 i art. 32 Konstytucji poprzez nieuzasadnione ustawowo ograniczenie prawa własności i nie stosowanie zasady lex retro non agit. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, iż przedłożony projekt budowlany jest sprzeczny z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Legionowa, który wszedł w życie z dniem 16 września 2009 r. Niezgodność z planem dotyczy maksymalnej wysokości zabudowy określonej na 4 kondygnacje naziemne dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych w miejscowym planie symbolem 27 MW. Kwestią sporną w sprawie pozostaje to, czy organy rozstrzygające sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę, kontrolując zgodność przedłożonego projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny były brać pod uwagę przepisy prawa miejscowego obowiązujące w chwili złożenia niekompletnego wniosku, czy też w chwili orzekania w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decydującym dla wydania decyzji w tym przedmiocie jest stan prawny obowiązujący w chwili orzekania, nie zaś złożenia wniosku który nie odpowiadał warunkom formalnym. Co więcej nawet w sytuacji gdyby zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego weszły w życie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, to orzekający w sprawie organ drugiej instancji zobligowany by był do skontrolowania zgodności projektu budowlanego z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Warszawa 2011, Nb 2 do art. 136). Jak podkreśla się w wyżej wymienionym komentarzu, to wypływające z zasady dwuinstancyjności rozwiązanie nakłada na organ odwoławczy, zgodnie z zasadą praworządności, ustalenie obowiązującego stanu prawnego, a następnie po wyprowadzeniu z obowiązującej normy prawnej hipotetycznego stanu faktycznego, rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie z zasady dwuinstancyjności wynika, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej, która była rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie następuje na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, chyba że zmiana przepisów zawiera przepisy intertemporalne. Reasumując uznać należy, że ponieważ nawiązanie stosunku administracyjno – prawnego pomiędzy organem, a podmiotem następuje nie z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz z chwilą wydania decyzji w sprawie, organ rozpoznający wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę zobligowany był w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania przez organ. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na argumenty przedstawione powyżej nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie przez gminę władztwa planistycznego i wadliwe stosowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ustawowo ograniczenie prawa własności i nie stosowanie zasady lex retro non agit wskazać należy, że zarzuty te nie są zasadne. Zasada zakazu działania prawa wstecz nie dotyczy niniejszej sprawy, albowiem organ orzekający w zastosował obowiązujące w dacie wydania przepisy prawa miejscowego. Co więcej przepisy te zostały uchwalone jeszcze przed złożeniem przez inwestora niekompletnego wniosku o pozwolenie na budowę i wchodziły w życie z dniem 16 września 2009 r. i dopiero od tego dnia wiążące były zapisy tego planu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.