II OSK 1012/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 181/07 w sprawie ze skargi Wojewody P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary organowi za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wojewody P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...], nr [...], zn. [...] Wojewoda P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Prezydentowi Miasta B. pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie skrzyżowania, budowie zatok autobusowych, budowie chodników oraz przebudowie wpustów ulicznych, linii energetycznych i kanalizacji telefonicznej na ulicy [...] odcinek od ul. [...] do skrzyżowania z ulicami [...] i [...] wraz ze skrzyżowaniem ulic [...] na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...] w B.. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], zn. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), powołanej dalej jako Prawo budowlane, wymierzył Wojewodzie P. karę w wysokości 9000 zł za przekroczenie ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wpłynął do organu w dniu [...]. Wojewoda P. w dniu [...]. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. Kompletny pod względem formalnym wniosek został złożony w dniu [...], natomiast decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...]. Nastąpiło zatem przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, gdyż postępowanie zostało wszczęte w dniu [...], zaś decyzję wydano w dniu [...]r. Po odliczeniu okresów stanowiących termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, tj. okresu związanego z uzupełnieniem wniosku przez inwestora przekroczenie terminu do załatwienia sprawy wyniosło 18 dni. Wojewoda P. złożył wniosek o rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że nie przekroczył ustawowego terminu na wydanie decyzji, gdyż datą od której należy liczyć termin na załatwienie sprawy jest dzień [...], czyli data uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismo Prezydenta Miasta B. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...]. nie mogło wywołać skutku prawnego wszczęcia postępowania, gdyż było dotknięte szeregiem wad formalnych uniemożliwiających uznanie go za wniosek. Przed złożeniem przez inwestora wniosku spełniającego wszystkie wymagania formalne nie mogło być prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku postanowieniem z dnia [...], nr [...], zn. [...] uchylił postanowienie własne w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i nałożył na Wojewodę P. karę pieniężną w wysokości 6000 zł, z uwagi na przekroczenie terminu załatwienia sprawy o 12 dni. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu doręczenia Wojewodzie P. postanowienia wszedł w życie zmieniony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) przepis art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym karę nakłada się w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni, a nie jak dotychczas 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Przepis art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy znowelizowanej z zastrzeżeniem ust. 2–4. Z tego względu, organ zweryfikował okres przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydłużając termin do załatwienia sprawy do 65 dni. Wojewoda P. wniósł skargę do sądu administracyjnego, w której podniósł, że złożone w dniu [...]. podanie Prezydenta Miasta B. nie wypełniało wszystkich nałożonych art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego warunków, nie mogło więc być traktowane przez organ jako wniosek wszczynający postępowanie. Dopiero przy piśmie z dnia [...] Prezydent przesłał żądane dokumenty jednocześnie zmieniając treść samego wniosku, który był rozpoznawany przez Wojewodę P. do dnia [...]r., czyli w terminie przewidzianym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Wojewoda P. wskazał, że określony w Prawie budowlanym termin 65 dni odnosi się do wniosku, który spełnia wszystkie wymagania określone w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie do jakiegokolwiek pisma. Opóźnienie wynikające z przyczyn niezależnych od organu nie może być wliczane do terminu 65 dni uzasadniającego zastosowanie kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/05 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, iż okres od dnia [...]. do dnia [...]. był okresem niezbędnym do dokonania oceny wniosku pod względem wymagań wynikających z art. 32 i 33 Prawa budowlanego oraz przepisów k.p.a. i okresu tego nie można wliczać do terminu 65 dni. Od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 110/06 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji nie poddał analizie, czy postanowienie z dnia [...]. wydane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zmierzało wyłącznie do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przeanalizować ww. postanowienie Wojewody P., co pozwoli na prawidłową ocenę, czy uchybienie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowane zostało przez organ architektoniczno-budowlany, czy też z przyczyn od organu niezależnych, a w konsekwencji czy prawidłowe było orzeczenie o wymierzeniu organowi kary za nieterminowe wydanie decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. oddalił skargę Wojewody P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) dotychczasowy termin dwóch miesięcy przewidziany na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, po upływie którego organ wyższego stopnia wymierza karę, zastąpiono terminem 65 dni. Zgodnie z art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2–4. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie naliczania kary zostało wydane dniu [...] a więc w stanie prawnym przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez Wojewodę P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uwzględnił aktualny stan prawny i uchylił własne postanowienie z dnia [...]oraz na nowo obliczył okres, o jaki został przekroczony termin przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 6 obowiązującego Prawa budowlanego w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Ustęp 8 powołanego przepisu stanowi, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Odliczeniu podlegał zatem okres związany z uzupełnieniem braków formalnych wniosku przez inwestora, tj. od dnia [...] do [...]. Sąd stwierdził, że pomimo odliczenia powyższego terminu i tak doszło do przekroczenia przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie żądanie zostało doręczone organowi w dniu [...]. Ze względu na braki wniosku organ wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Jednakże w przypadku uzupełnienia w terminie braków wniosku postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a nie prowadzone na nowo. Nie można zatem uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania. Zachodziły zatem podstawy do wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda P. zarzucił: 1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., a mianowicie art. 153 i art. 190, a także art. 141 § 4 poprzez nieuwzględnienie ich w treści wyroku oraz art. 64 § 2, art. 7 i art. 77 k.p.a., 2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 w związku z art. 36 ust. 8 Prawa budowlanego. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 110/06 były wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, któremu sprawa ta została przekazana do ponownego rozpoznania. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu w ogóle nie nawiązał ani w części opisowej, a co szczególnie istotne w swych rozważaniach do wskazań wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż były bardzo istotne i mogły przesądzić o wyniku rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał bowiem na konieczność wyjaśnienia i poddania analizie – czy postanowienie Wojewody P. z dnia [...]. było prawidłowe, a w szczególności, czy zawierało żądanie eliminacji braków formalnych wniosku, określonych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a także na konieczność dokonania oceny, czy zaistniałe opóźnienia spowodowane były z winy organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy też z przyczyn niezależnych od organu. Wojewoda P. w piśmie procesowym z dnia [...] wykazał, że postanowienie z dnia [...] było prawidłowe, gdyż zawierało jedynie żądanie eliminacji braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę, określonych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto Wojewoda wykazał, że w trakcie postępowania, z przyczyn niezależnych od organu, zaistniały okoliczności, które na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, w związku z art. 7 i 77 k.p.a. nie powinny być wliczone do terminu 65 dni. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w ogóle nie ustosunkował się do tych istotnych w sprawie okoliczności, chociaż mogły one mieć decydujący wpływ na rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można by wnosić, że w sprawie tej nie orzekał w ogóle Naczelny Sąd Administracyjny i nie wydał konkretnych wskazań, które są wiążące. Złożenie prawidłowego wniosku, zgodnego z wymogami art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, ciąży na inwestorze, a nie na organie. Wniosek złożony z brakami formalnymi, co zostało wykazane w piśmie z dnia [...], skutkował, że okres do czasu uzupełnienia braków formalnych nie mógł być liczony, w świetle art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu 65 dni, gdyż taki wniosek nie był zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a w szczególności należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 w związku z ust. 8 Prawa budowlanego. Nie można zgodzić się z tokiem rozumowania i wnioskami końcowymi przyjętymi przez Sąd w zaskarżonym wyroku, bowiem nie uwzględnia on postanowień ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego oraz wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r. II OSK 110/06. Termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 366–367; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 498; E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, OSP 1997, nr 7–8, poz. 136). Okres jaki upłynął od daty złożenia wniosku ([...].) do dnia jego uzupełnienia przez wnioskodawcę ([...]), należy zakwalifikować do "okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2007 r., VII SA/Wa 2410/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2006 r. VII SA/Wa 1412/05, niepubl.). Prawdą jest, jak przyjęto w zaskarżonym wyroku, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednak przepisu tego nie można rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie nawet jeśli posiada ewidentne braki formalne (art. 64 § 2 k.p.a.). Należy więc przyjąć, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". W rozpoznawanej sprawie takimi przepisami szczególnymi są przepisy Prawa budowlanego. Za takim rozumieniem art. 61 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., przemawia również i to, że z chwilą wszczęcia postępowania ciążą na organie określone obowiązki, wynikające np. z art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 kpa, art. 20, art. 21, art. 35, art. 65 i art. 66 kpa, a trudno oczekiwać, aby organ mógł je realizować, skoro wniesione podanie (żądanie) nie spełnia wymogów formalnych określonych w przepisach. W takiej sytuacji, okres oczekiwania na uzupełnienie przez stronę braków formalnych podania (wniosku), wynika bez wątpienia z przyczyn niezależnych od organu a opóźnienie z tym związane w załatwianiu sprawy powstało z winy strony. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.