II GSK 1422/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2233/10 w sprawie ze skargi Gminy P. na informację M. J. W. P. U. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2233/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy P. na informację M. J. W. P. U. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.) reguluje postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w sprawach dotyczących skarg wnoszonych na podstawie art. 30c tej ustawy w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana również jako: p.p.s.a.). Art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi, że przepisy p.p.s.a. stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie i odpowiednio, czyli w sposób właściwy, uwzględniający odrębności postępowania wynikające z ustawy. Zatem wszędzie tam, gdzie ustawodawca wprowadził w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju szczególne regulacje procesowe, przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujące tę samą problematykę nie mają w ogóle zastosowania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce, gdy chodzi o możliwości uzupełnienia dokumentacji sprawy i kompletowania akt. Z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że zgromadzenie kompletnej dokumentacji obejmuje: wniosek wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej. Poddając ocenie załączone do skargi dokumenty, Sąd pierwszej instancji uznał je za niekompletne z uwagi na fakt, że skarżąca nie dostarczyła oryginału informacji M. J. W. P. U. z dnia [...] marca 2010 r. (dotyczącej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu) oraz oryginału lub wygenerowanego elektronicznie i opatrzonego podpisem wniosku o dofinansowanie, a zamiast tego dołączyła jedynie podpisane kserokopie tych dokumentów. Skutkowało to pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyła Gmina P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 30c ust. 5 pkt 2, art. 30e oraz art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 48 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarga była niekompletna. Do skargi złożonej do Sądu pierwszej instancji strona załączyła zakwestionowane przez ten Sąd dokumenty, które zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego będącego pełnomocnikiem w sprawie na podstawie pełnomocnictwa załączonego do skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej. Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach polityki rozwoju ściśle określają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączenia dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost między innymi art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez wyraźne wskazanie zarzutów składających się na podstawy kasacyjne, określając tym samym granice skargi kasacyjnej, poza które Naczelny Sąd Administracyjny nie wychodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wyznaczyła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 30c ust. 5 pkt 2, art. 30e oraz art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 48 p.p.s.a. przy czym naruszenie tych przepisów miało się sprowadzać do bezpodstawnego uznania skargi za niekompletną i pozostawienia jej bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy dokumenty świadczące o kompletności skargi zostały do tej skargi dołączone w formie kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem (uwierzytelnione) przez radcę prawnego występującego jako pełnomocnik strony skarżącej w sprawie sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tryb wnoszenia skargi. Skrócony został bowiem termin do wniesienia tejże skargi (14 dni zamiast 30 dni), wnosi się ją bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie) i wreszcie – to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy. Celem ukształtowania właśnie takiego trybu wnoszenia skargi było niewątpliwie możliwie najszybsze rozstrzygnięcie przez sąd sporów w zakresie rozdziału środków finansowych w ramach programów operacyjnych. Za taką wykładnią przemawia także treść art. 30c ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że sąd rozstrzyga sprawę w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Realizacji celu, jakim jest szybkie rozstrzygnięcie sporu powstałego w związku z rozdziałem środków finansowych w ramach programów operacyjnych, służy w szczególności nałożony na wnioskodawcę-skarżącego obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarżący ma zatem obowiązek dołączenia do skargi takich dokumentów związanych z rozpoznaniem jego wniosku o dofinansowanie, które umożliwią sądowi administracyjnemu ocenę legalności działań właściwych instytucji w toku oceny projektu złożonego przez wnioskodawcę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że dołączenie do skargi kserokopii informacji M. J. W. P. U. z dnia [...] marca 2010 r. oraz kserokopii wniosku o dofinansowanie, poświadczonych za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego występującego w sprawie jako pełnomocnik strony skarżącej – świadczy o niekompletności skargi. Wskazać należy, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji nastręcza szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Wskazana regulacja nie wymienia jako wyłączonego art. 48 § 3 i 4 p.p.s.a., zgodnie z którym zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym, zaś zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym ma charakter dokumentu urzędowego. Regulacja ta może znaleźć odpowiednie zastosowanie w sprawie ze skargi wnoszonej w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro nie jest sprzeczna z celem tej ustawy, a wprost przeciwnie – może sprzyjać realizacji szybkości postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, że do skargi Gminy P. dołączone zostało udzielone przez Burmistrza tej Gminy pełnomocnictwo dla radcy prawnego S. P. uprawniające do reprezentowania Gminy P. w sprawach przed sądami administracyjnymi ze skarg Gminy P. przeciwko M. J. W. P. U. Do skargi załączone zostały również dokumenty, wśród których znajdowały się poświadczone przez radcę prawnego S. P. za zgodność z oryginałem kserokopie: informacji M. J. W. P. U. z dnia [...] marca 2010 r. oraz wniosku o dofinansowanie projektu (w wersji złożonej w M. J. W. P. U., o czym świadczy umieszczona na tej kserokopii prezentata tej instytucji). Zatem skoro z art. 48 § 4 p.p.s.a. wynika, że zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym ma charakter dokumentu urzędowego, to należało uznać że wspomniane dwa dokumenty zostały złożone w wymaganej przez prawo formie. Błędne było zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ze wspomnianego powodu dokumentacja dołączona do skargi była niekompletna. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przepisy art. 48 § 2 i § 3 p.p.s.a. zostały dodane ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 216, poz. 1676), która weszła w życie 1 stycznia 2010 r., a więc po zmianach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prowadzących do poddania postępowań w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania kontroli sądów administracyjnych. Gdyby ustawodawca zmierzał do wyłączenia stosowania znowelizowanego art. 48 p.p.s.a. w sprawach ze skarg o jakich mowa w art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawarłby odpowiednie regulacje w ustawie nowelizującej p.p.s.a. lub doprowadziłby do nowelizacji art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dołączenie do skargi odpisów dokumentów uwierzytelnionych w sposób określony w stosowanym wprost art. 48 § 2 i § 3 p.p.s.a. nie utrudnia w najmniejszym stopniu spełnienia postulatu zapewnienia szybkości postępowania sądowoadministracyjnego, realizacji którego służą regulacje zawarte w art. 30c ustawy o zasadach polityki rozwoju. W obecnym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje więc argumentów wyłączających przyjęcie, że dołączona do skargi dokumentacja jest kompletna w rozumieniu art. 30c ustawy o zasadach polityki rozwoju również wtedy, gdy w miejsce oryginałów dołączono kopie dokumentów potwierdzone przez pełnomocnika strony w sposób określony w art. 48 § 2 i § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji na postawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. PG