IV SA/Gl 254/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], Nr [...] wydaną w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) nie stwierdzono u A.D. choroby zawodowej w postaci pylicy płuc wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Przyczyną rozstrzygnięcia, jak wskazano w jego uzasadnieniu, był brak rozpoznania choroby zawodowej u pracownika przez uprawnione placówki medyczne, mimo występowania czynnika szkodliwego w miejscu jego pracy. Z wywiadu w sprawie przebiegu i warunków pracy zawodowej wynikało, iż A. D. od [...] do [...] (łącznie przez trzy miesiące) oraz od [...] do [...] zatrudniony był w A w S. jako robotnik górniczy pod ziemią, referent techniczny pod ziemią, nadgórnik pod ziemią oraz sztygar zmianowy pod ziemią. Dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone u następcy zlikwidowanej A w S. wykazało, iż A.D. w okresie swego zatrudnienia był narażony na działanie pyłu węgla kamiennego o stężeniu w granicach od 1,3 do 9,2 mg/m³ i pyłu respirabilnego w granicach od 1,1 do 10,2 mg/m³ przy zawartości SiO² od 1,1 do 28,3%. Z orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] wynikał natomiast brak dostatecznych podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Zaznaczono, iż podstawą rozpoznania pylicy płuc są zmiany stwierdzane na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. Badania radiologiczne z dnia [...] i [...] oraz badanie TK klatki piersiowej z kontrastem z dnia [...] nie ujawniły u badanego A. D. zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. A.D. pismem z [...] zwrócił się do organu o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego oraz wskazanie, jakie będą potrzebne inne dowody dotyczące środowiska pracy oraz wyjaśnienie podstawy oceny Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. Orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia [...] wydane dla potrzeb wszczętego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postępowania, w którym również nie znaleziono podstaw do rozpoznania pylicy, zawierało uzasadnienie powołujące się na brak zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie u badanego pylicy. Wskazano, iż podstawą do rozpoznania klinicznego pylicy płuc u górników kopalń węgla jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu RTG klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zmian ogniskowych w płucach mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Radiogram klatki piersiowej pacjenta z marca 2009r. nie wykazał obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. Ponadto zmiany stwierdzone w trakcie bronchofiberoskopii z dnia [...] i opis TK klatki piersiowej z kontrastem wykonany w dniu [...] nie wykazał rozpoznania tej choroby. W wykonanym badaniu spirometrycznym nie stwierdzono zaburzeń wentylacji. Z opisu zdjęcia RTG z dnia [...] wynikało, iż pola płucne wykazują zacienienia o charakterze siateczkowym. Pojedyncze zacienienia drobnoguzkowe występowały w polach środkowych i dolnych, a obustronnie w polach środkowych zacienienia linijne. Stwierdzono obustronnie zwapnienia w obrębie wnęk płucnych i poszerzenie wnęki płuca prawego oraz możliwe uwypuklenie stożka tętnicy płucnej. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opisaną na wstępie decyzję, od której A.D. złożył odwołanie w dniu [...] wnioskując o dodatkowe przeprowadzenie badań i prawidłową ocenę stanu zdrowia. Pismem z [...] skarżący poinformował organ, iż zdjęcie radiologiczne oraz TK wraz z opisem i zaświadczenie ze Szpitala Specjalistycznego nr [...] w S. z lutego 2009r. znajdują się w dokumentacji Przychodni Chorób Zawodowych w S.. Ponadto z załączonego przez skarżącego odpisu wyniku badań TK klatki piersiowej z dnia [...] z Zakładu Radiologii Centrum Pediatrii w S. wynikało, iż lekarz opisujący we wniosku zasugerował zmiany pyliczne. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 235¹ kodeksu pracy oraz § 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazanej decyzji powołano się na treść § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. wskazując, iż jest to przepis intertemporalny nakazujący stosować nowe regulacje prawne do postępowań wszczętych i niezakończonych do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia. Nadto wskazano, iż przywołana norma prawna nakazuje organowi traktować jako skuteczne czynności dokonane w toku prowadzonego dotychczas postępowania, co dotyczy zwłaszcza wydanych już orzeczeń lekarskich. W trakcie postępowania odwoławczego organ dokonał ustaleń stanu faktycznego w sposób tożsamy, co w postępowaniu przed Państwowy Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i biorąc pod uwagę treść wydanych w sprawie orzeczeń upoważnionych placówek medycznych, mimo, iż dokumentacja zgromadzona w czasie dochodzenia epidemiologicznego wskazywała na narażenie zawodowe odwołującego, uznał stanowisko organu I instancji za zasadne. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu pylicy nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego przy kolejnych badaniach kontrolnych. Podstawą wydania orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] były zdjęcie RTG klatki piersiowej z marca 2009r i opis TK klatki piersiowej z kontrastem wykonany w dniu [...] w których nie stwierdzono zmian ogniskowych w płucach mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Tym samym brak podstaw do rozpoznania klinicznego pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. Uznano nadto, iż nie ma podstaw do kwestionowania wydanych w sprawie orzeczeń medycznych, bowiem oparto je na przeprowadzonych specjalistycznych badaniach lekarskich zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami diagnostyczno-orzeczniczymi. Organ podał, iż nadesłany przez skarżącego w dniu [...] odpis wyniku badań TK klatki piersiowej z dnia [...] nie może być podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej. A.D., nie zgadzając się ze stanowiskiem organów administracji wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą, wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił organowi odwoławczemu błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż brak jest podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Zdaniem skarżącego organ naruszył przepisy art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący wskazał, iż organ administracji dopuścił możliwość istnienia u niego choroby zawodowej, gdyż stwierdził, że proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim odstępie czasu. W ocenie A.D. wyniki badania lekarskiego stanowią dowód w sprawie i powinny być ocenione przez organ. Orzeczenia lekarskie będące podstawą zaskarżonej decyzji nie spełniają wymagań stawianych opinii biegłego, która powinna być szczegółowo uzasadniona. Ograniczają się do lakonicznego stwierdzenia o braku zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc i nie odnoszą się do stwierdzonych czynników narażenia zawodowego na stan zdrowia pacjenta. Ponadto organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny wydanych orzeczeń, przyjmując jedynie ich konkluzję za podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Załączył do skargi odpis badania TK wykonany w dniu [...] i kartę informacyjną z Oddziału Radiologii Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr [...] w S. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w powołaniu na argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, słuszność zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowody i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych w S., a także Instytutu Medycyny Pracy w S., uzasadniało brak możliwości rozpoznania u A.D. pylicy płuc w powołaniu na brak u badanego zmian radiologicznych upoważniających do rozpoznania tej choroby zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy. Jednocześnie jednak, dokonując opisu zdjęcia RTG z dnia [...], lekarze orzecznicy zaobserwowali zacienienia o charakterze siateczkowym, pojedyncze zacienienia drobnoguzkowe w polach środkowych i dolnych oraz obustronnie w polach środkowych zacienienia linijne. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje tym samym, iż ani orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w S., ani orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych w S., nie odpowiada wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Są one bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie mogą służyć za podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzić przede wszystkim należy, iż posługiwanie się, dla sklasyfikowania objawów występujących na pełnowymiarowym standartowym zdjęciu rentgenowskim, zaleceniami wydanymi w 1980r. przez Międzynarodowe Biuro Pracy pod nazwą Międzynarodowa Klasyfikacja Zdjęć Radiologicznych Pylicy, nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydawanego orzeczenia. Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem od chwili jej założenia, a to od 1919r. jest również Polska, zgodnie z treścią art. 10 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy ma charakter organu wykonawczego i nie posiada uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym. Wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" ma więc charakter zaleceń, a nie wiążących reguł. Celem wydanej w 1980r. klasyfikacji było wyłącznie ułatwienie i ujednolicenie opisywania indywidualnych objawów choroby pylicy takich jak zaciemnienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp. Nie służy ona natomiast tworzeniu prawnej definicji choroby pylicy. Klasyfikacja nie definiuje patologicznych jednostek chorobowych, ani nie bierze pod uwagę zdolności do pracy. Ponadto nie oznacza prawnych definicji pylicy dla celów odszkodowań, ani nie implikuje poziomu, na którym wypłacane jest odszkodowanie. Na marginesie zaznaczyć można nadto, iż ostateczne zmiany w najnowszej edycji "Klasyfikacji" zostały zakończone w 2000 r. (ILO 2000). Powołując się zatem na "Klasyfikację", lekarze orzecznicy wskazać powinni, w jaki sposób, zgodnie z nią, zaklasyfikowali do właściwej kategorii zaobserwowane u skarżącego zmiany i z jakich przyczyn - czy z powodu ich wielkości, kształtu, ilości itp. nie można tych zaobserwowanych zmian w płucach badanego zdiagnozować, jako pylica. Zwraca uwagę, iż w rzeczywistości, w orzeczeniach medycznych wyniki badań radiologicznych wskazywały w płucach skarżącego na obecność zacienień siateczkowych, drobnoguzkowych oraz linijnych, a więc zmian odpowiadających pylicy płuc. Podkreślić trzeba ponownie, że powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie tylko nie zwalnia placówek medycznych od szczegółowego uzasadnienia ich stanowiska ale nie zwalnia także lekarzy od szczegółowego, ustosunkowania się do wyników innych badań, którymi dysponowali w czasie wydawania opinii. Stwierdzenie, iż występujące zmiany nie odpowiadają chorobie pylicy płuc jest stwierdzeniem o cechach zbyt arbitralnych, a w konsekwencji tego doszło w sprawie do naruszenia prawa procesowego wskutek oparcia się na zbyt ogólnikowo uzasadnionych orzeczeniach placówek diagnostycznych. Tym samym uznać trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Bez względu bowiem na przewidziane prawem, tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Stwierdza bowiem chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka diagnostyczno-konsultacyjna. Jego rolą jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia. Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie nie wyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u badanego jednostki chorobowej organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji zgodnej z przywołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej. Organ musi nadto pamiętać, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek jej organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995r. sygn SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106). Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów (por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 sygn akt Sa/ Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983). Wskazując zatem ponownie, iż choroba pylicy, jako choroba zawodowa nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. do jej ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazań, a także oceny prawnej przedstawionej powyżej. Rolą organu będzie więc uzyskanie takiego orzeczenia lekarskiego, które odniesie się do dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącego w toku postępowania, jako że stanowi ona dowód w sprawie, a także, które zawierać będzie uzasadnienie wyjaśniające z jakiego względu stwierdzone u badanego objawy w postaci zacienień siateczkowych, drobnoguzkowych i linijne, mogące uchodzić za charakterystyczne objawy choroby pylicy, nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w wykazie chorób zawodowych. Podkreśla się ponownie, iż powołanie się placówki diagnostycznej na wytyczne stosowania międzynarodowej klasyfikacji radiogramów pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy, jako na podstawę wykluczenia choroby pylicy u skarżącego, z punku widzenia wymogów opinii jest niewystarczające i ma charakter wypowiedzi autorytarnej. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.