II GSK 252/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 499/10 w sprawie ze skargi S. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 499/10 oddalił skargę S. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Sz. w Sz. z [...] stycznia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] w Sz. oraz wysokości wymierzonej kary i ustaliło termin zajęcia pasa drogowego o powierzchni 22,12 m2, bez zezwolenia w dniach 29 grudnia 2009 r., 30 grudnia 2009 r., 31 grudnia 2009 r., 6 stycznia 2010 r., tj. 4 dni, i wymierzyło z tego tytułu karę administracyjną w wysokości 1592,64 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt dwa złote 64/100), w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, tj. wydruku mapy geodezyjnej oraz informacji uzyskanej z bazy ewidencji gruntów i budynków, wynika, iż działka nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...] przy ul. [...] w Sz. stanowi pas drogowy oznaczony symbolem "dr". Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 i Nr 86, poz. 958). Natomiast jak wynika z załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1679) ulica [...] w Sz. stanowi przebieg drogi krajowej nr 10. Jak wynika z akt sprawy, podczas przeprowadzonych w dniach [...] grudnia 2009 r., [...] grudnia 2009 r. oraz [...] grudnia 2009 r. kontroli pasa drogowego ul. [...], stwierdzono umieszczenie reklamy dwustronnej o treści "[...]" o łącznej powierzchni 22,12 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Reklama została umieszczona i zamocowana na przyczepie samochodowej o numerach rejestracyjnych [...]. Organ podał, że przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2009 r. oraz w dniu [...] grudnia 2009 r. kolejne kontrole wykazały, że doszło do zajęcia pasa drogowego poprzez usytuowanie w jego obszarze przyczepy z zainstalowaną dwustronną reklamą o łącznej powierzchni 22,12 m2. Podczas oględzin zajętego pasa drogowego w dniu [...] grudnia 2009 r., potwierdzono umieszczenie powyższej reklamy w pasie drogowym ul. [...]. Powierzchnia reklamy nie uległa zmianie. Okoliczności te zostały udokumentowane protokołem z oględzin oraz dokumentacją zdjęciową. Powierzchnia dwustronnej reklamy wynosiła łącznie 22,12 m2. Stawkę opłaty w kwocie 1,80 zł przyjęto na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta Sz. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Karę Kolegium Odwoławcze obliczyło jako dziesięciokrotność iloczynu powierzchni zajętego pasa drogowego (22,12 m2), liczby dni (4 dni) oraz stawki opłaty (1,80 zł). Otrzymana wysokość 1.592,64 zł stanowi karę za zajęcie pasa drogowego. Powołując się na przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pod reklamę w ocenie organu odwoławczego skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej nakładającej karę. Stanowi to tzw. działanie w warunkach uznania związanego, które nakłada na organ obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, w zakresie uznania przez organ I instancji informacji umieszczonych na przyczepie samochodowej za reklamę, organ odwoławczy nie zgodził się ze stroną. Organ powołując się na definicję legalną reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definicja ta zdaniem organu nie przesądza o tym, że reklamą może być jedynie nośnik, który jest trwale związany z gruntem. Wykładnia gramatyczna i celowościowa, a także utrwalone orzecznictwo nakazują przyjąć, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Ponadto istota reklamy zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie. Nie ma natomiast znaczenia rodzaj konstrukcji, na której treści te są prezentowane czy też metoda ekspozycji reklamy (np. przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 71/08, w uzasadnieniu którego NSA stwierdziło, że z normatywnego pojęcia reklamy, wyrażonego w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Organ powołując się na powyższe uzasadnienie uznał, że przedmiotowy nośnik zawiera informacje dotyczące rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej - zatem jest nośnikiem informacji wizualnej. Informacja wizualna w przedmiotowej sprawie zawiera ponadto dane o siedzibie firmy oraz dane umożliwiające kontakt z firmą. Informacja ta umieszczona jest w polu widzenia drogi w przestrzeni nad terenem stanowiącym pas drogowy i nie jest przy tym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawiony przez gminę. Organ również stwierdził, że umieszczenie takiej informacji miało na celu rozpowszechnienie określonych usług świadczonych przez odwołującą się. Jako nieuzasadniony Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznał zarzut pełnomocnika odwołującej się, iż tablice o treści "[...]" zamocowane na przyczepie samochodowej nie stanowią reklamy, a jedynie pojazd zarejestrowany i dopuszczony do ruchu na drogach publicznych. Kolegium wskazało ponadto, że dla oceny zgodności z prawem wymierzenia kary nie miały znaczenia argumenty podnoszone przez pełnomocnika odwołującej się, iż przedmiotowa przyczepa została zaparkowana w miejscu do tego przeznaczonym (brak zakazu postoju), ponieważ w niniejszej sprawie decydującą kwestią jest sama okoliczność zajęcia pasa drogowego. Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., bowiem pismo, na które wskazuje pełnomocnik odwołującej się, zostało wniesione w innym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. oddalając skargę wskazał, że organy prawidłowo zastosowały przepisy dotyczące wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniach 4 grudnia 2009 r., 7 grudnia 2009 r., 8 grudnia 2009 r., 9 grudnia 2009 r., 30 grudnia 2009 r., 31 grudnia 2009 r., 6 stycznia 2010 r., w pasie drogowym drogi krajowej przy ul. [...] (w rejonie cmentarza centralnego) w Sz. (działka nr [...], "dr", obr. [...]) została zaparkowana laweta wraz z umieszczoną na niej reklamą obustronną "[...]". Laweta ta była unieruchomiona w ten sposób, że koła zostały podparte klockami i odłączony został od niej pojazd samochodowy. Powyższa okoliczność została potwierdzona dokumentacją fotograficzną oraz protokołami z kontroli. Bezspornym też jest to, że właścicielem przyczepki wraz z planszami reklamowymi jest skarżąca, która prowadzi działalność gospodarczą w zakresie, o którym informuje zamieszczona reklama. W ocenie Sądu pierwszej instancji zważywszy, że znajdująca się na przedstawionej tablicy reklamowej informacja stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonania, nie ma wątpliwości, że tablica ta stanowi stosownie do przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamę. Przedmiotowa laweta ustawiona została na parkingu przed bramą główną cmentarza, czyli w miejscu, na którym ewentualnie usługi skarżącej miałyby być świadczone. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że usytuowanie lawety miało charakter stały, a nie – jak podaje pełnomocnik skarżącej – oznaczało zaparkowanie pojazdu dopuszczonego do ruchu. Świadczy o tym fakt unieruchomienia przyczepki poprzez podparcie kół klockami i odłączenie pojazdu, za pomocą którego jest przemieszczana. Laweta ta nie była pusta, znajdowała się na niej reklama firmy skarżącej wraz z zakresem świadczonych usług i kontaktem telefonicznym. W ocenie Sądu, o ile przepisy o drogach publicznych nie zakazują parkowania pojazdów w szerokim tego słowa znaczeniu w pasie drogowym w miejscach do tego przeznaczonych, o tyle przepisy tejże ustawy nakazuję uzyskanie przez podmiot, który chce na takim pojeździe parkującym umieścić reklamę, zezwolenia podlegającego opłacie (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy). Sąd podkreślił, że gdyby jak twierdzi skarżąca chciała przedmiotową lawetę jedynie zaparkować tak aby nie stanowiła ona jednocześnie nośnika reklamowego, to na ten czas powinna reklamę zdemontować lub zasłonić. Parking ogólnodostępny umożliwia pozostawienie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w ruchu drogowym. Przeznaczeniem parkingu nie jest jednak umieszczanie w nim reklam. W takiej sytuacji, jak już wcześniej Sąd wskazał, wymagane jest uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej z mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanego aktu prawnego. Kategoryczna wymowa wymienionych wyżej przepisów nie może być obchodzona tylko ze względu na to, że reklama umieszczona w pasie drogowym zainstalowana została na pojeździe – lawecie samochodowej. W ocenie Sądu prawidłowo została również obliczona wysokości kary. Skoro bowiem obowiązujący na dzień wydania decyzji przepis § 5 ust. 1 pkt 1 uchwałą Nr [...] Rady Miasta Sz. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego określił stawkę 1,80 zł za 1 m² za 1 dzień, to za powierzchnię tablicy reklamowej dwustronnej 22,12 m² za okres czterech dni należało pobrać opłatę 159,26 zł, która w przypadku kary ulegała zwiększeniu dziesięciokrotnemu (cyt. art. 40 ust 12) i stanowi kwotę 1592,60 zł. S. M.-S. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: I. Przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, 2) art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie tylko częściowo zarzutów skargi, które to zarzuty określały granice rozpoznawanej sprawy, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 4 pkt 23 oraz art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 4 pkt 23 oraz art. 40 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007.19.115) przez błędną wykładnię, tj. uznanie, iż zaparkowana laweta z umieszczoną na niej informacją jest w rozumieniu ww. przepisu reklamą wymagającą uzyskania zezwolenia, 2) art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007.19.115) poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa oraz nakazowi stosowania wykładni literalnej, zwłaszcza gdy taka prowadzi do obciążenia finansowego obywateli a nie przemawiają za tym ważne racje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę zawarła argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżąca w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie szeregu przepisów postępowania, które to uchybienia jej zdaniem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym w zasadzie nie zdołała zakwestionować ustaleń faktycznych i okoliczności sprawy stanowiących podstawę wymierzenia skarżącej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Niewątpliwie wszystkie zasadnicze ustalenia faktyczne niezbędne do wydania kwestionowanej decyzji znalazły pełne oparcie w materialne dowodowym (zdjęcia fotograficzne oraz dokumentacja) dotyczącym ustawienia przyczepy samochodowej (lawety) z reklamą na parkingu (pasie drogowym) przed cmentarzem. Całokształt okoliczności sprawy zajęcia pasa drogowego (części parkingu) na cele reklamowe poprzez ustawienie tam przedmiotowej lawety z platformą reklamową, na której znajdowała się opisana szczegółowo w dokumentacji reklama firmy pogrzebowej skarżącej, został szczegółowo i wnikliwie wyjaśniony w postępowaniu administracyjnym przez organy obu instancji i prawidłowo przyjętym i zaakceptowanym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutom skarżącej, spełnia wszystkie wymagania zarówno w zakresie omówienia ustalonego przez organ stanu faktycznego, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Zatem należało przyjąć, że Sąd I instancji nie tylko nie mógł naruszyć przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi uzasadnienia wyroku, ale również nie naruszył przepisów art. 113 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Istotnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie jest związany granicami skargi i jej wnioskami i rozpoznaje oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Sąd I instancji miał podstawy uznać sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (art. 113 § 1 p.p.s.a.), tym bardziej że stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji nie został skutecznie podważony. Brak jest również przekonywujących argumentów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. wyżej ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdzając ustalenia faktyczne organu co do sposobu i miejsca ustawienia lawety z opisaną szczegółowo co do treści i rozmiarów reklamą firmy pogrzebowej skarżącej, miał podstawy do przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zastosowania ww. przepisów prawa materialnego, których wykładnia dokonana przez organ administracji publicznej w kwestionowanej decyzji i Sąd w zaskarżonym wyroku była prawidłowa. Bezspornie przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym, poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu – to odpowiedź daje przepis art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych zawierający legalną definicję reklamy stanowi, że reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa definicja jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych elementów tej definicji. Zatem opisana w niniejszej sprawie reklama firmy pogrzebowej na lawecie stabilnie ustawionej na parkingu spełnia wszystkie kryteria z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Argumentacja skarżącego, że przedmiotowa reklama nie wypełnia znamion definicji z art. 4 pkt 23 ustawy od rogach publicznych w świetle przepisów prawa budowlanego, a w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane jest całkowicie chybiona i nietrafna, gdyż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy prawo budowlane służył wyjaśnieniu charakteru obiektów budowlanych, na których umieszczane są często reklamy, a nie elementów konstrukcyjnych i zamocowania reklamy, która nie jest związana z obiektami budowlanymi, a jest umieszczona np. na lawetach lub przyczepach samochodowych ustawionych stacjonarnie. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygane były już podobne sprawy i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny podzielał poglądy organów, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej lub lawety z umocowaną reklamą w pasie drogowym odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (vide wyroki NSA o sygn. akt II GSK 693/10, II GSK 699/10, II GSK 692/10, II GSK 551/10, II GSK 697/10, II GSK 832/08). W powołanych wyżej sprawach sporne było tylko kto ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego – właściciel przyczepy (reklamy), czy też osoba, która pozostawiła przyczepę z reklamą w pasie drogowym (jaki podmiot), natomiast zasada odpowiedzialności za tego rodzaju zajęcie pasa drogowego nośnikiem reklamy w postaci przyczepy pojazdu samochodowego nie była kwestionowana. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do zajęcia pasa drogowego (części parkingu) na cele reklamowe, a nie jak to sugerował skarżący jedynie zaparkowanie pojazdu w miejscu do tego przeznaczonym. Skoro zostały pełnione wszystkie przesłanki z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, to jego zastosowanie w niniejszej sprawie było w pełni uzasadnione, a zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej okazały się nietrafne. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.