I OSK 37/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 472/10 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 472/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z/s w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kraków z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], którym odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie Spółce "[...]" dodatkowej opłaty rocznej za 2008 r. z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w Krakowie, stanowiących działki [...] i [...]. Spółka "[...]" wystąpiła o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej do czasu zakończenia czterech postępowań toczących się w przedmiotach: zmiany terminów zagospodarowania nieruchomości, ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działek [...] i [...], przywrócenia stanu zgodnego z prawem przez poszerzenie do 8 m szerokości szlaku drogowego oraz ustalenia warunków zabudowy. Organy, odmawiając zawieszenia, stwierdziły, że co do przyczyny zawieszenia dotyczącej ustalenia warunków zabudowy sprawa została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., I OSK 1229/08, którym oddalona została skarga kasacyjna Spółki "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalającego skargę na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty z tego powodu. Odnosząc się zaś do pozostałych przyczyn zawieszenia postępowania, wskazanych we wniosku Spółki, organy uznały, że nie stanowią one zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 87 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującego koniecznością zawieszenia postępowania. Oddalając skargę Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zawieszenie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co oznacza, że między postępowaniami musi istnieć ścisły związek, a nie tylko przedmiotowe związanie spraw. Taki związek zachodzi wówczas, kiedy rozstrzygnięcie jednej sprawy zależy od innego rozstrzygnięcia, ale w tej sprawie taki nie występuje, bowiem postępowanie, na które powołała się Spółka nie tamuje rozstrzygnięcia w sprawie dodatkowej opłaty. Okoliczności tamtych spraw mogą mieć znaczenie, ale tylko przez określenie wartości nieruchomości i być podane w trakcie postępowania w sprawie dodatkowej opłaty. Reprezentowana przez adwokata, "[...]" Sp. z o.o. z/s w Krakowie wniosła skargę kasacyjna od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając: Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie znalazło swój wyraz w nieuwzględnieniu skargi Skarżącej i oddaleniu tej skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona a postanowienie SKO uchylone w całości, gdyż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe, błędne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest przy tym pochodną błędnej wykładni przez WSA przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającej na: 1) przyjęciu, że związek uzasadniający zawieszenie postępowania na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zachodzi w sytuacji, kiedy sprawa, co do której rozstrzygać ma organ administracyjny jest wprawdzie przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji bądź sądem, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego, pod względem formalnym (nie merytorycznym) rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, – podczas gdy prawidłowo interpretując przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało dojść do wniosku, że zawieszenie postępowania z przyczyn prejudycjalnych nastąpić powinno w sytuacji, w której rozpatrzenie sprawy lub wydanie decyzji w postępowaniu głównym bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej spowoduje, że rozpatrzenie takiej sprawy lub wydanie decyzji nastąpi w sposób nieprawidłowy, a dla istnienia obowiązku zawieszenia postępowania dla celów prejudycjalnych ma znaczenie nie tylko kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia danej sprawy ale także prawidłowość jej rozpatrzenia, przy czym nie jest tu celowe jakiekolwiek dzielenie "prawidłowości" na formalną i merytoryczną; 2) przyjęciu, że zawieszenie postępowania nie było możliwe z tej przyczyny, że stwierdzenie okoliczności w przedmiocie wywiązania się lub nie wywiązania się przez organ z obowiązku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n., w żaden sposób nie tamuje biegu sprawy o opłatę dodatkową gdyż ustalenie tych okoliczności nie leży w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, – podczas gdy wybudowanie pasa drogowego o odpowiedniej szerokości było zobowiązaniem organu wynikającym z umowy o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu, a skoro tak to właśnie z tej umowy wynika charakter i treść zobowiązania organu do wybudowania drogi, o tym więc czy do wybudowania drogi o odpowiednich parametrach zobowiązany był organ (co jest z kolei elementem hipotezy normy art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n.) rozstrzygać może wyłącznie sąd powszechny – sąd cywilny – skoro zobowiązanie wynika ze stosunku umownego; 3) przyjęciu, że związek prejudycjalny nie zachodzi w związku z postępowaniem wszczętym złożeniem przez Skarżącą nowego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co wynika także z antycypowania przez WSA rozstrzygnięcia organu administracyjnego, co znalazło swój wyraz w stwierdzeniu WSA "Trudno zatem przyjąć, iż przy niezmienionych okolicznościach faktycznych organ orzeknie odmiennie", – podczas gdy pomiędzy postępowaniami dotyczącymi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania nieruchomości a postępowaniem o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej zachodzi powiązanie o charakterze prejudycjalnym, gdyż w świetle decyzji SKO z 11 grudnia 2007 r., jedną z okoliczności, której wyjaśnienie w toku tego ostatniego postępowania jest konieczne, jest ustalenie przyczyn niezagospodarowania nieruchomości w terminie i stwierdzenie, czy są one zależne od użytkownika, czy też nie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ zawiesza postępowanie gdy rozstrzygnięcie prowadzonej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten zawiera nakaz zawieszenia postępowania, gdy wystąpi okoliczność w nim wskazana, musi to być zatem tego rodzaju sytuacja, że postępowanie nie może być zakończone bowiem wystąpiło w nim zagadnienie, którego organ prowadzący nie jest władny rozstrzygnąć, a od tego zależy z kolei załatwienie zawisłej przed nim sprawy. Sprawy, które się toczą przed różnymi organami czy sądami muszą być ze sobą ściśle związane, gdyż od rozstrzygnięcia jednej sprawy zależy rozstrzygnięcie w drugiej, a inaczej mówiąc wydanie decyzji jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. W niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie zachodzi tego rodzaju związek pomiędzy postępowaniami wskazanymi przez skarżącą kasacyjnie Spółkę we wniosku o zawieszenie postępowania, a postępowaniem, o którego zawieszenie wystąpiła. Postępowanie w sprawie ustalenia Spółce dodatkowej opłaty rocznej, obciążającej użytkownika wieczystego zostało wszczęte na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatem z powodu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, wynikających z umowy czy dodatkowo wyznaczonych. Opłaty dodatkowe, jak wynika z tego przepisu, ustalane są niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei art. 65 tej ustawy zawiera przesłanki, których zaistnienie nie pozwala na wymierzenie dodatkowej opłaty. Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny, okoliczności wskazane przez Spółkę we wniosku o zawieszenie postępowania nie są zagadnieniami wstępnymi, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale takimi, które mogą być podniesione w ramach art. 65 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionującymi samo ustalenie dodatkowej opłaty. Należy zgodzić się z taką oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowania, od których, zdaniem Spółki, miałoby zależeć ustalenie dodatkowej opłaty, jakkolwiek podmiotowo są zbieżne z tą opłatą, bowiem nieruchomość nie została zagospodarowania jak to wynikało z umowy o oddanie jej w użytkowanie wieczyste, to jednak w żaden sposób od ich wyniku nie zależy ustalenie dodatkowej opłaty. Odmawiając zawieszenia postępowania z uwagi na niewystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organy nie naruszyły prawa, a wobec tego oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd było zasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).