I OSK 1229/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 169/08 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 169/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], na podstawie art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 11a pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego z urzędu w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy K. składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0.1008 ha i nr 229 o pow. 1.3010 ha w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...], wskazując, że rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości z tytułu niedotrzymania dodatkowych terminów jej zagospodarowania, nie jest uzależnione od uprzedniego uzyskania przez użytkownika wieczystego decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], utrzymało w mocy wskazane wyżej postanowienie. Od wskazanego wyżej postanowienia [...] Sp. z o. o w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu między innymi naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. oraz wskazując, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiąc warunek konieczny do prawidłowej wyceny nieruchomości. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 169/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, dodatkowy termin do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości został ustalony w ten sposób, że termin rozpoczęcia zabudowy ustalono do dnia [...] grudnia 2003 r. a termin zakończenia zabudowy do dnia [...] grudnia 2005r. Sąd zauważył także, iż strona skarżąca wystąpiła z wnioskami o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości pozostających w jej użytkowaniu wieczystym, a oznaczonych jako działki nr [...] obr. [...], ponad rok po upływie wyznaczonych dodatkowych terminów zagospodarowania nieruchomości. W tym czasie żaden z użytkowników wieczystych nie wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu zagospodarowania terenu, czy też wyznaczenia dodatkowego terminu. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Sąd wskazał, że art. 63 ust. 3 i art. 64 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami obligują organ do ustalenia opłaty dodatkowej w razie bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania, nie pozostawiają organom możliwości wydania decyzji według swojego uznania. Natomiast kwestia dokonania ewentualnej wyceny nieruchomości i wadliwości jej wykonania, do której odnosi się strona skarżąca, nie ma związku z niniejszym postępowaniem. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. reprezentowana przez adwokata H. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającego na przyjęciu przez Sąd, że organy administracji publicznej prawidłowo stwierdziły, że w sprawie brak jest podstaw do jej zawieszenia, podczas gdy: a) rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, gdyż umożliwia określenie realnej do uzyskania powierzchni zabudowy i sposobu jej użytkowania, co stanowi warunek konieczny prawidłowej wyceny nieruchomości, a w konsekwencji także warunek rozpoznania sprawy dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości; b) przyjęte założenia w sporządzonym, na potrzeby postępowania administracyjnego, operacie szacunkowym wykraczają poza kompetencje Prezydenta Miasta K., gdyż ich ostateczne ustalenie należy do właściwości rzeczowej konserwatora zabytków, co w konsekwencji oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości ma znaczenie prejudycjalne dla postępowania w sprawie dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności przesądzające o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano, że warunkiem koniecznym nałożenia opłaty dodatkowej jest dokonanie prawidłowej wyceny nieruchomości, zatem ustalenie warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym w sprawie nałożenia opłaty dodatkowej na skarżącą spółkę, gdyż ma niewątpliwy wpływ na ustalenie tej opłaty (stanowiącej 10 % wartości nieruchomości). W związku z tym oraz w związku z faktem, że skarżąca spółka złożyła pięć wniosków warunków zabudowy (każdy dla innego wariantu zabudowy), skarżąca kasacyjnie spółka stwierdziła, że do momentu rozpoznania choćby jednego z tych wniosków nie można stwierdzić, jaki jest potencjał deweloperski nieruchomości, a zatem jaka jest jej wartość. Zdaniem spółki przyjęte przez rzeczoznawcę na potrzeby wyceny założenia mogą zatem nie znaleźć odzwierciedlenia w przyszłych decyzjach WZ4, a zatem ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest przedwczesna. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, dokonana wycena nieruchomości określa kwestie, których ustalenie powinno nastąpić w drodze decyzji w sprawie warunków zabudowy. Procedura przewidziana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga natomiast uzgodnienia inwestycji z enumeratywnie wskazanymi w art. 53 ust. 4 tej ustawy organami administracji. Stosownie zaś do postanowień art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską wydaje się po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Podniesiono, że w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na chronionym obszarze układu urbanistycznego dzielnicy K., ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone uzgodnieniem z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, w związku z czym na ostateczne ukształtowanie warunków zabudowy wpływ ma Wojewódzki Konserwator Zabytków. Zdaniem spółki założenia przyjęte w wycenie nieruchomości wykraczają poza kompetencje Prezydenta, gdyż ich ostateczne ustalenie należy do właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zwrócono uwagę na fakt, że postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą spółkę opłaty dodatkowej służyło jednocześnie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W związku z tym spółka wyraziła swoją wątpliwość, czy można wymierzyć opłatę dodatkową, w sytuacji gdy nie podniesiono opłaty "zwykłej". Wskazano, że ze względu na fakt, iż dla terenu przedmiotowej nieruchomości nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym – potencjalne możliwości jej zagospodarowania nie są znane – nie jest możliwe oszacowanie wartości tejże nieruchomości. Zdaniem skarżącej spółki, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest w toku, dokonanie wiarygodnej wyceny nieruchomości przed wydaniem tej decyzji i przed ustaleniem, w jaki sposób ta nieruchomość będzie mogła być użytkowana, jest niemożliwe. W związku z tym, zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości stanowi warunek konieczny dla dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości, co oznacza, że rozpoznanie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Wskazać w tym miejscu należy, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Podkreślić jednak należy, że powyższa zależność musi być bezpośrednia. W orzecznictwie ową "bezpośredniość" podkreśla się jako wymóg, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (v. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11, patrz też: Grzegorz Łaszczyca: "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego", Zakamycze 2005). Zatem, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ administracyjny nie może bowiem, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Zagadnieniem wstępnym nie może być zatem także wyjaśnienie okoliczności faktycznych. W odniesieniu powyższych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że wskazana przez skarżącą spółkę okoliczność nie jest zagadnieniem prejudycjalnym, gdyż nie musiała poprzedzać rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W przypadku natomiast niedotrzymania tychże terminów, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Za Sądem pierwszej instancji zauważyć należy, że w niniejszej sprawie dodatkowy termin do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości już minął, gdyż termin rozpoczęcia zabudowy ustalono do dnia [...] grudnia 2003 r., a termin jej zakończenia do dnia [...] grudnia 2005 r. Skarżąca natomiast z wnioskami o wydanie warunków zabudowy wystąpiła ponad rok po upływie wyznaczonych dodatkowych terminów zagospodarowania nieruchomości. Przy czym żaden z użytkowników wieczystych nie wystąpił z wnioskiem o przedłużenie tego terminu. W tych zatem okolicznościach stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie – dotyczącej ustalenia dodatkowej opłaty rocznej – zasadnie uznano, że zagadnieniem wstępnym nie jest złożenie przez stronę skarżącą wniosku o wydanie warunków zabudowy (ponad rok po upływie dodatkowych terminów). Ustalenie bowiem warunków zabudowy dla terenu, którego użytkownikiem wieczystym jest skarżąca nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, nie zachodzi bowiem bezpośredni związek przyczynowy między rozpoznawaną sprawą a wydaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu, w związku z czym nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania. Natomiast okoliczności dotyczące obowiązku i możliwości zagospodarowania nieruchomości w terminie, przyczyn niedochowania terminu oraz odpowiedzialności użytkownika wieczystego i negatywnych skutków niezagospodarowania gruntu w terminie, będą podlegały ocenie w postępowaniu głównym, prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Ponadto, jeżeli strona uzna, że dokonana wycena, będąca podstawą ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest nieprawidłowa, przysługiwać jej będzie możliwość wniesienia odwołania od tejże decyzji, na co również zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., są nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.