I SA/Wa 699/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Dzielnicę Gminę W., z mocy prawa własności nieruchomości położonej w W., przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji,- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana w następującym stanie faktycznym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Dzielnicę Gminę W., z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wystąpił Starosta Powiatu W. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] wskazując, iż brak jest dokumentów, które by w sposób bezsporny wskazywały, że działka nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego. Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta m. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. , Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w całości podtrzymuje stanowisko, iż koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. dotyczącej nieodpłatnego nabycia przez Dzielnicę Gminę W. z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], ponieważ zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie ustalić, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. Ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające (...) weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex legę komunalizacja mienia Skarbu Państwa m. in. w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Podjęta w dniu [...] sierpnia 2001 r. decyzja Wojewody [...] posiada charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny dotyczący nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Reasumując organ uznał, że ocena dokumentów przedstawionych w sprawie prowadzi do konkluzji, że brak jest dowodu, że przedmiotowa działka nr [...] stała się własnością Państwa na podstawie Traktatu Ryskiego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał również , że ponownie rozpatrując wniosek w przedmiocie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dotyczące stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., a w szczególności postępowanie zmierzające do wskazania jakich nieruchomości dotyczy decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej - Oddział Gospodarki Terenami z dnia [...] maja 1984 r. Na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydenta m. W. zarzucając jej naruszenie: - art. 7, 77 kpa w zakresie zbadania wszelkich okoliczności faktycznych i materialnych w sprawie ; - art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ... poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. W świetle powyższych okoliczności brak jest, zdaniem strony skarżącej, podstaw prawnych do uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 roku nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156-158 Kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Zgodnie z orzecznictwem NSA o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do takiego naruszenia prawa doszło. Wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 roku została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że "jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Oczywistym więc jest, iż decydujące znaczenie dla komunalizacji w omawianym trybie ma stan prawny i faktyczny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, to jest w dniu 27 maja 1990 roku. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 roku należało w tym czasie, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 ustawy. Przepis art. 11 tej ustawy zawiera wyjątki od zasady, iż mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 stało się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku mieniem właściwych gmin. W przedmiotowej sprawie komunalizacja dotyczyła działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] . Z akt sprawy wynika , że dla działki nr [...] nie ma założonej księgi wieczystej . W dniu 18 lutego 1999 roku Starostwo Powiatu W. wystąpiło do Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o urządzenie księgi wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2000 roku Sąd Rejonowy dla W. wezwał do usunięcia w terminie 1 miesiąca przeszkody do wpisu przez dołączenie do wniosku postanowienia sądu w przedmiocie ustalenia, iż grunt niehipotekowany objęty wnioskiem jest własnością Skarbu Państwa na mocy traktatu Pokojowego w Rydze z dnia 18 maja 1920 roku . Brak jest zatem dokumentu , który w sposób nie budzący wątpliwości wskazywałby na to , że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własności Skarbu Państwa, zatem , że została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Z pewnością nie jest takim dokumentem opinia geodezyjna wskazująca jakie nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa na podstawie art. XII Traktatu Ryskiego z dnia 18 marca 1921 roku. Traktat Ryski w art. XII stanowi, iż "obie układające się strony uznają, że mienie państwowe wszelkiego rodzaju, znajdujące się na terytorium jednego z układających się państw, albo podlegające rewakuacji do tego państwa na podstawie niniejszego Traktatu, stanowi jego niesporną własność. Za mienie państwowe uważa się wszelkiego rodzaju mienie oraz prawa majątkowe samego państwa, jako też wszelkich instytucji państwowych, mienie i prawa majątkowe, apanażowe, gabinetowe, pałacowe, wszelkiego rodzaju minie i prawa majątkowe byłego cara rosyjskiego i członków byłego domu carskiego, wreszcie wszelkiego rodzaju mienie i prawa majątkowe nadane przez byłych carów rosyjskich". Traktat Ryski nie wskazywał więc jakie konkretnie nieruchomości stanowią własność państwa polskiego. Poza tym w orzecznictwie przeważa stanowisko , że umowa międzynarodowa, jaką jest Traktat Ryski nie może stanowić samodzielnej podstawy do dokonania wpisu w księdze wieczystej, dotyczącego konkretnej nieruchomości. ( vide wyrok Nsa z dnia 26 lipca 2007 roku nr I OSK 1175/07 ) . W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ administracji publicznej zasadnie przyjął, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z podniesionych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku