I OSK 195/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1176/10 o oddaleniu skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1176/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie pierwszym oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, w punkcie drugim przyznał ze środków budżetowych WSA w Warszawie na rzecz radcy prawnego koszty nieopłaconej pomocy prawnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 27 lipca 2009 r. J. K. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie jej środków finansowych w kwocie 1200 zł na opłacenie sanatorium w U. Organ I instancji decyzją z [...] sierpnia 2009 r. odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na opłaceniu sanatorium. W uzasadnieniu podał, że w czerwcu bieżącego roku został przyznany i wypłacony J. K. zasiłek z przeznaczeniem na dofinansowanie przejazdu do sanatorium "[...]" w K. oraz na opłatę klimatyczną. Uzyskana kwota 320 zł nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto skarżąca nie dostarczyła potwierdzenia skierowania do sanatorium w U. ani nie przedstawiła całkowitego kosztu pobytu i udokumentowała ewentualnego dofinansowania z Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ podkreślił, że odmawiając przyznania pomocy finansowej w wysokości 1200 zł wzięto pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną J. K. ale również sytuację życiową innych osób i rodzin Dzielnicy, które zwracają się o zabezpieczenie podstawowych potrzeb oraz ograniczone możliwości finansowe Ośrodka. W lipcu 2009 r. Ośrodek udzielił pomocy finansowej 881 osobom i rodzinom, przyznał 1387 świadczeń na łączną kwotę 355.319,31 zł a średnia wysokość świadczenia wynosiła 260,88 zł. Z kolei w lipcu 2009 r. wartość przyznanej skarżącej pomocy wyniosła 267 zł. Ośrodek dokonuje takiego podziału środków, aby zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jak największej liczbie zgłaszających się klientów. W związku z czym, nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję dodając, że z informacji przekazanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej wynika, że w 2009 r. skarżąca uzyskała pomoc o łącznej wartości 1 082, 18 zł. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z akt sprawy wynika, ustalony przez organy dochód, jak i przekroczenie kryterium dochodowego uprawniające do uzyskania pomocy społecznej w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. nr 115, poz. 728 z późn. zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ) nie budzą wątpliwości Sądu, jak również nie są kwestionowane przez skarżącą. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega również wątpliwości, że w badanym okresie nie wystąpiły w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, które by uzasadniały przyznanie stronie zasiłku celowego niezależnie od wielkości uzyskanego w rodzinie dochodu. W tej sytuacji zasadnie organy uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zasadach ogólnych. Sąd podzielił także stanowisko organów, iż w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które by uzasadniały przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne przypadki" należy rozumieć jako "sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości". Za takie zdarzenie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, trudno jest więc uznać przewlekłe choroby skarżącej, gdyż ich leczenie należy do potrzeb bytowych zaspokajanych w formie zwykłego zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej), pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. Okoliczności te są wprawdzie konsekwencją trudnej sytuacji materialnej skarżącej , której ani organy rozstrzygające sprawę ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako zdarzeń nadzwyczajnych, odbiegającej od typowych sytuacji w jakich znajdują się inne rodziny, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił żaden szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 pkt 1 powołanej wyżej ustawy to stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów odmawiające przyznania pomocy społecznej nie naruszają prawa i mieszczą się granicach uznania administracyjnego. Nie uchybiono również w toku rozpoznawania wniosku strony zasadom postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz celom tej pomocy wskazanym w ustawie z 12 marca 2004 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że mimo przekroczenia kryterium dochodowego przez skarżącą, jest ona objęta pomocą finansową przez opiekę społeczną. Z akt sprawy wynika, że w 2009 r. otrzymała szereg zasiłków specjalnych m.in. w kwocie 320 zł na przejazd do sanatorium w K. oraz opłatę klimatyczną, 267,25 zł. na wykup leków. Pomoc społeczna nie może natomiast zaspokoić wszystkich potrzeb wnioskującego. W skardze kasacyjnej, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika J. K. zaskarżyła punkt pierwszy opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, że organ administracji publicznej nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a dotyczących sytuacji majątkowej i osobistej skarżącej, w tym nie wziął pod uwagę tego, że skarżąca cierpi na liczne choroby. To uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ mogło rzutować na ocenę, czy zachodzi podstawa do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu pierwszego i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (pełnomocnik oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącą w całości lub w części). Ponadto, wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu podniesiono, że organy administracji prowadząc postępowanie administracyjne nie ustaliły i nie rozważyły, że stan zdrowia skarżącej jest wyjątkowo ciężki i odbiega on istotnie od stanu zdrowia innych osób w podobnym wieku. Skarżąca cierpi na liczne choroby: wzroku, serca, tarczycy i trzustki oraz dolegliwości ortopedyczne i w związku z tym nie jest w stanie wykupić nawet najpotrzebniejszych leków. Wyjazd do sanatorium w U. był szansą na chociażby czasową poprawę zdrowia skarżącej – bez wsparcia ze strony instytucji pomocy społecznej było to niemożliwe. J. K. nie mogła wjechać do sanatorium w K., ponieważ zabrakło jej środków na dopłatę dzienną (brak środków wynikał z konieczności zakupu żywności i leków). W uzasadnieniu decyzji administracyjnych na próżno jednak szukać wnikliwej i pogłębionej analizy sytuacji życiowej skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co oznacza, że została ona oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jeżeli więc wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. W postępowaniu przed NSA, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W świetle zgromadzonych akt administracyjnych nie można uznać, że został naruszony art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przyznanie zasiłku celowego specjalnego następuje w ramach uznania administracyjnego (art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Decyzje w tym zakresie podejmowane są przez organ administracyjny na podstawie oceny potrzeb, a także możliwości ich zaspokojenia, przy czym wysokość samego zasiłku celowego specjalnego nie wynika z żadnego przepisu. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie przyznania świadczenia, stwarza jedynie obowiązek wyraźnego uzasadnienia odmowy (19 września 2007 r., I OSK 1922/06). Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji miały prawo odmówić przyznania 1400 zł w celu opłacenia sanatorium jako zasiłku celowego specjalnego. W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego są prawidłowe. Zaskarżona decyzja wyraźnie wskazuje, dlaczego wnioskowane świadczenie nie mogło być przyznane i jakimi kryteriami kierował się organ odwoławczy przy jej wydaniu. W szczególności, wskazano na przeprowadzony u skarżącej 4 czerwca 2009 r. rodzinny wywiad środowiskowy (k. 47), organy zwróciły również uwagę na wysokość udzielonej w czerwcu i lipcu pomocy – w porównaniu ze świadczeniami ogólnie wypłacanymi przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Uznano, że charakter dotychczasowego korzystania ze świadczeń pomocy społecznej (w 2009 r. skarżąca uzyskała pomoc o łącznej wartości 1082,18 zł) nie świadczy o tym, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Podkreślono potrzebę wyważenia potrzeb nie tylko skarżącej, ale i innych osób i rodzin, które zwracają się o pomoc oraz możliwości finansowych Ośrodka, przytaczając konkretne dane. Dodatkowo wykazano braki w dostarczonej przez skarżącą dokumentacji (przyznając poprzednio kwotę 320 zł na dojazd do sanatorium oraz klimatyczne, organ dysponował skierowaniem lekarskim oraz potwierdzeniem skierowania na leczenie uzdrowiskowe z NFZ, k. 42 oraz 45 akt administracyjnych) i wykorzystanie uprzednio przyznanych środków niezgodnie z przeznaczeniem. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości jaką uzna za zasadną. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., I OSK 1150/10). Ponadto wskazać należy, że pomimo tego, że skarżąca wnosiła o kwotę1200 zł, to zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, specjalny zasiłek celowy nie mógłby przekroczyć w jej przypadku wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 477 zł (por. § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 27, poz.1055). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionego z urzędu, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.