I SA/Kr 1435/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dąbek po rozpoznaniu w dniu 25 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi: Województwa Małopolskiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 r. Nr KI-412/178/10 w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanawia: odrzucić skargę. Województwo Małopolskie złożyło skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia z dnia 7 lipca 2010 r. Nr KI-412/178/10 oddalającej zastrzeżenia wniesione przez Marszałka Województwa Małopolskiego do wystąpienia pokontrolnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 21 maja 2010 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła niezgodność z prawem poprzez przyjęcie, że marszałek województwa nie jest upoważniony do złożenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym regionalnej izby obrachunkowej oraz poprzez niezawiadomienie samorządu województwa o posiedzeniu kolegium regionalnej izby obrachunkowej, pomimo ustawowego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazało, że Marszałek Województwa Małopolskiego wniósł zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego. W ocenie organu zastrzeżenia zostały wniesione przez podmiot nieuprawniony, gdyż powinny być one wniesione przez Zarząd Województwa Małopolskiego, który jest organem tej jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Analizując powyższy przepis, skarga na przedmiotową uchwałę byłaby dopuszczalna w przypadku zakwalifikowania jej do aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w punkcie 7. Przez pojęcie aktu nadzoru o którym mowa w tym punkcie należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencje do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2006r., s. 34-35). Wobec powyższego niezbędnym jest ustalenie czy uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w przedmiocie oddalenia zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych należy do zakresu aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaliczenie uchwały kolegium regionalnej izby obrachunkowej podjętej w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym do wymienionej grup aktów przesądziłoby o dopuszczalności jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 9 ust.1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz. U. nr 55, poz. 577 z 2001r. z późn. zm.) - zwana dalej u.r.i.o., z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. W ust. 3 tego przepisu ustawodawca nałożył na kontrolowaną jednostkę obowiązek zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Termin zawiadomienia wynosi 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia. Jednocześnie ustawodawca dał kontrolowanej jednostce prawo wniesienia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Zastrzeżenie takie, zgodnie z § 4 art. 9 składa właściwy organ jednostki kontrolowanej. Z mocy zaś § 5 wniesienie zastrzeżenia powoduje zawieszenie terminu do zawiadomienia o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Zastrzeżenia do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych rozpatrują kolegia izb (art. 25b ust. 1 u.r.i.o.). W myśl art. 25b ust. 2 u.r.i.o. kolegium może zastrzeżenia oddalić lub uwzględnić. Przed rozstrzygnięciem sprawy kolegium może zarządzić przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w sposób wyraźny rozróżnia funkcje kontrolne i nadzorcze izb, przewidując dla każdego z tych zadań odrębne formy i środki działania. Skierowanie wystąpienia pokontrolnego przypisać należy do funkcji kontrolnej. Jak stanowi art. 9 ust. 2 ustawy, na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz formułując wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 lipca 2009r. (I SA/Po 583/09 – internetowa baza orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego), tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolującym, a kontrolowanym oznacza, że nie ma w niej elementu nadzoru, czyli prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność kontrolowanego przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Uprawnienie organu kontroli, jakim jest izba obrachunkowa, kończy się na opisaniu stwierdzonego stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. Na kontrolowanym zaś nie ciąży nawet obowiązek wykonania wniosków, lecz jedynie zawiadomienia o sposobie ich wykorzystania. Uchwała ta jest pozbawiona elementu władztwa, a jej podjęcie jako aktu zamykającego postępowanie kontrolne nie stwarza obowiązku wykonania skierowanych do kontrolowanego wniosków. Ciąży na nim wyłącznie powinność zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Wystąpienie pokontrolne kierowane przez regionalną izbę obrachunkową do kontrolowanej jednostki, jako zawierające jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego ani też nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. (por. postanowienie z dnia 4 września 1998 r. NSA w Gdańsku I SA/Gd 1106/98). Dlatego też, należy przyjąć, iż przedmiotem zaskarżenia może być tylko i wyłącznie akt nadzoru, a nie akt ze sfery postępowania kontrolnego. W sprawie dopuszczalności skargi na akt będący przedmiotem niniejszej skargi wypowiedział się między innymi Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 26 kwietnia 1999 r. wydanej w sprawie FPS 5/99 (LEX nr 36379) stwierdził, iż na uchwałę kolegium regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (art. 25b w związku z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. u.r.i.o.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Orzekający w sprawie Sąd podziela wyrażone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak z powyższego wynika złożona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skoro zaskarżony akt nie podlega kontroli sądów, to brak jest możliwości wypowiadania się co do prawidłowości przyjętego przez organ poglądu, że zastrzeżenia zostały wniesione przez nieodpowiedni organ i konsekwencją tego powinno być ich oddalenie. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.