II SA/Rz 619/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 października 2010 r. sprawy ze skargi H. G na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w P. zwolnił H. G. ze Służby Celnej w Izbie Celnej w P. – Urząd Celny w P., a Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Po dokonaniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] uznał H. G. z dniem [...].01.2010 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...].01.2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że H. G. spełnia przesłanki do uznania go za osobę bezrobotną, jednakże w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy (stosunku służbowego) z jego winy bez wypowiedzenia. Zatem, po myśli art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415, ze zm.), zasiłek dla bezrobotnych przysługiwał mu będzie po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania. H. G. odwołał się od tej decyzji i wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 28.01.2010 r. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności dotyczących rozwiązania stosunku służbowego bez wypowiedzenia, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia. Wskazał, iż zaskarżona decyzja jest nieuzasadniona i krzywdząca, a jej uzasadnienie lakoniczne, błędne i niekompletne. Argumentacja zaskarżonej decyzji oparta jest na błędnej interpretacji art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...). W przepisie tym mowa jest o spowodowaniu z winy pracownika rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia. Tymczasem w jego wypadku stosunek służbowy został rozwiązany w dniu [...].01.2010 r. przez pracodawcę tj. Izbę Celną w P. bez wypowiedzenia (a więc bez jego winy). Podkreślił, że zwolnienie w tym trybie nastąpiło niezgodnie z obowiązującym prawem i uczynił je przedmiotem odwołania do Szefa Służby Celnej. Przyczyną zwolnienia, na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) był długi okres zawieszenia w służbie, przekraczający okres 12 miesięcy, a zatem brak jest jakichkolwiek bezpośrednich czy pośrednich przyczyn pozwalających przypuszczać, iż przyczynił się on lub spowodował z własnej winy rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia. Postępowanie wyjaśniające, dotyczące jego osoby, wszczęte w celu stwierdzenia ewentualnego naruszenia prawa lub dyscypliny pracy zostało umorzone. Wojewoda, po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną powołał art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 2 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W motywach Wojewoda wskazał na art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiący, iż prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia. Wówczas zastosowanie ma art. 75 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy zgodnie z którym zasiłek przysługuje po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Ze świadectwa pracy H. G. wynika, że od [...].01.1989 r. do [...].01.2010 r. pełnił stałą służbę w Izbie Celnej w P. Stosunek służbowy ustał na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, który to przepis uprawnia do zwolnienia ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Podzielając zarzut odwołującego się, dotyczący niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ II instancji zwrócił się o nadesłanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. zwalniającej H. G. ze Służby Celnej. Z decyzji tej wynika, iż faktyczną przyczyną rozwiązania stosunku służbowego było niepełnienie obowiązków służbowych i wynikające z tego faktu negatywne konsekwencje dla Służby Celnej. Dyrektor Izby Celnej wskazał, że etat nie może zostać obsadzony i efektywnie wykorzystany, a to powoduje braki kadrowe i obciążenie innych funkcjonariuszy dodatkowymi zadaniami. Dalsze pozostawanie strony w stosunku służbowym byłoby sprzeczne z interesem społecznym i narażałoby na straty Skarb Państwa i Wspólnotę Europejską. Natomiast z informacji uzyskanych z Prokuratury Okręgowej w P., pismem z dnia [...].05.2010 r. wynikało, że w maju 2010 r. zostanie skierowany do Sądu Okręgowego w P. akt oskarżenia przeciwko H. G. o przestępstwo z art. 228 § 3 kk. W tej sytuacji Wojewoda uznał, iż to określone działanie lub zaniechanie działania, do którego funkcjonariusz był zobowiązany stanowiło powód wszczęcia postępowania karnego, ściganego z oskarżenia publicznego, a w konsekwencji powód rozwiązania stosunku służbowego. Wobec tego winę za rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ponosi funkcjonariusz. Powołując się zaś na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14.03.2007 r., sygn. II SA/Sz 1292/06 podniesiono, iż art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, winien być stosowany niezależnie od tego czy winę za rozwiązanie stosunku służbowego ponosi były funkcjonariusz czy też nie, wystarczy sam fakt, że spowodował on rozwiązanie stosunku służbowego bez wypowiedzenia. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. G. wniósł o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie art. 73 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez niewłaściwą interpretację przepisu, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie poczynienia ustaleń faktycznych, jak również nieprawidłowe jej uzasadnienie. Wskazał, że decyzję oparto na błędnych przesłankach i przekonaniu, że stosunek służbowy rozwiązany został z winy skarżącego. Skarżący podkreślił, że Wojewoda nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, bowiem na jego zwolnienie ze służby miał wpływ wyłącznie długi okres zawieszenia w służbie przekraczający 12 miesięcy. On sam nie przyczynił się do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia - ani w postępowaniu dyscyplinarnym ani w postępowaniu karnym nie stwierdzono winy skarżącego, a to zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP gwarantuje uznanie go za niewinnego. U podstaw decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby legły negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia w służbie, nie zaś wszczęcie postępowania karnego. Zwolnienie funkcjonariusza celnego w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie jest zwolnieniem dyscyplinarnym z winy pracownika, lecz jest najbardziej zbliżone do zwolnienia za wypowiedzeniem. W skardze skarżący podniósł też zarzut działania organ na zwłokę przy załatwianiu jego sprawy –tj. naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a., wskazując, że organ II instancji umyślnie przedłużał postępowanie, np. występując dopiero po 3 miesiącach o informację do Prokuratury, by zniechęcić skarżącego do ubiegania się o zasiłek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja narusza prawo. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowił przepis art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący przed zarejestrowaniem się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. pełnił służbę w Izbie Celnej w P. od [...].01.1989 r. do [...].01.2010 r., a jego stosunek służbowy ustał na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten wymienia przypadki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, wskazując w pkt 10 "upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia". Nie budzą także wątpliwości motywy zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, przytoczone w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. o zwolnieniu ze Służby Celnej (akta administracyjne – brak numeracji!), a wynikające z decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2007 r. o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, czyli zaistnienie okoliczności wypełniającej dyspozycję art. 23 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641, ze zm.) - wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Organy orzekające w sprawie uznały, że skoro zawieszenie H. G. w pełnieniu obowiązków służbowych nastąpiło w związku z prowadzeniem przeciwko niemu śledztwa z art. 258 § 1 i art. 228 § 1 w zw. z art. 12 kodeksu karnego (przestępstwo przyjmowania korzyści majątkowej przez funkcjonariusza publicznego i udział w grupie przestępczej), to rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z jego winy, co uzasadnia zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Działanie bowiem samego skarżącego wpłynęło na taki stan rzeczy i skutkowało wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie to nie zostało zakończone, bowiem brak wykazania winy funkcjonariusza na obecnym jego etapie nie oznacza, że H. G. nie spowodował rozwiązania stosunku służbowego. Przyczyna rozwiązania stosunku służbowego leży po jego stronie i została wyraźnie wskazana w decyzji Dyrektora Izby Celnej o zwolnieniu – jest to niepełnienie obowiązków służbowych i wynikające stąd negatywne konsekwencje dla Służby Celnej spowodowane niewłaściwym wykorzystaniem etatu. Sąd poglądu tego nie podziela. Bezpośrednią przyczyną rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym nie było wniesienie przeciwko niemu aktu oskarżenia czy prowadzenie postępowania karnego, ale upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czyli przyczyna określona w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Zatem tylko ta przesłanka winna być brana pod uwagę przy ustaleniu prawa do zasiłku dla bezrobotnego w kontekście art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy a więc przy ocenie czy rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z winy funkcjonariusza. Bezpośredni wpływ na przedłużenie stanu zawieszenia skarżącego w służbie, ponad 12 miesięcy, miało przedłużające się postępowanie karne. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący utrudniał prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, a zatem czas trwania tego postępowania nie był zależny od skarżącego, a jedynie od organów prowadzących to postępowanie. Z tego względu nie można przyjąć, że rozwiązanie stosunku służbowego nastąpiło z winy skarżącego. Nie można też mówić o "winie" skarżącego wyrażającej się w niepełnieniu przez niego obowiązków służbowych i brakiem efektywnego wykorzystania etatu, bowiem zaniechanie pełnienia obowiązków służbowych wynikało nie z woli funkcjonariusza, ale z decyzji Dyrektora Izby Celnej o zawieszeniu. Nawet gdyby jednak owej "winy" poszukiwać tak daleko, jak uczynił to organ, a więc w podstawach zawieszenia, to również w tym wypadku nie sposób przyjąć, że skarżący spowodował rozwiązanie stosunku służbowego bez wypowiedzenia ze swojej winy. Przede wszystkim należy podkreślić, że dyrektor izby celnej podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w takim przypadku, jak w rozpatrywanej sprawie, a więc zawieszonego w służbie wobec prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego, w ogóle nie bada jego winy. Opiera się wyłącznie na informacji o wszczęciu przeciwko niemu postępowania karnego. Takie działanie organów celnych narusza niewątpliwie zasadę domniemania niewinności, która, jak wskazuje w sowich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, nie może być rozumiana tak szeroko, by ograniczała czy wręcz uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego. Na osobach pełniących służbę publiczną ciąży bowiem szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Stąd też swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika z publiczno-prawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji (wyroki Trybunału z dnia 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, OTK 1998/2/13, z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. K 29/95, OTK 1996/2/10, z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. K 13/99, OTK 1999/7/155). I dlatego, niezależnie od konsekwencji karnych, do których odnosi się zasada domniemania niewinności, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej. Tak m. in., w wielkim uproszczeniu ujmując, Trybunał Konstytucyjny uzasadnił zgodność z Konstytucją zmian wprowadzonych ustawą z dnia 23 kwietnia 2003 r. do uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, polegających na dodaniu do przesłanek obligatoryjnego zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego przypadków wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego oraz tymczasowego aresztowania (wyrok TK z dnia 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93). W wyroku tym, powołując się także na swój wyrok z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU 2000/8/294, Trybunał zastrzega jednak, że troska o dobro służby publicznej, w tym Służby Celnej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represywności, z drugiej zaś strony nie zwalnia z konieczności zapewnienia poczucia sprawiedliwości, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz podstawowych warunków egzystencji dla osób pozostających bez pracy bez własnej woli. Odwołując się właśnie do tych wartości niemożliwe jest zaakceptowanie stanowiska organów zatrudnienia odmawiających przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych z chwilą rejestracji, skoro do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie stwierdzono winy bezrobotnego, ani w postępowaniu dyscyplinarnym ani w prawomocnym wyroku sądu karnego. Tego rodzaju pogląd zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 282/06 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA), stwierdzając, że uzasadnienia szczególnej regulacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej z powodu wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia nie można przenosić na inne stosunki prawne, w tym utożsamiać ten tryb zwolnienia ze służby ze stwierdzeniem winy funkcjonariusza, a w konsekwencji odmawiać mu prawa do zasiłku, gdyż jest to rozumowanie pozbawione nie tylko podstaw prawnych, ale i racji moralnych czy społecznych. O ile bowiem cele społeczne, fiskalne, znaczenie i prestiż służby oraz walka ze stwierdzonymi patologiami uzasadniają zwolnienie funkcjonariusza jeszcze przed stwierdzeniem jego winy (jak zastrzega Trybunał – pod warunkiem zapewnienia mechanizmów powrotu do służby oraz odszkodowania w razie oczyszczenia z zarzutów), o tyle zupełnie niezrozumiałe byłoby pozbawianie funkcjonariusza w tym okresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie przepisu opierającego się na zawinionym doprowadzeniu do rozwiązania stosunku służbowego bez wypowiedzenia. Stanowisko takie podzielił również tut. Sąd w wyroku z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 439/10, wydanym w bardzo podobnym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym. Biorąc wszystkie te przyczyny pod uwagę Sąd uznał, że odmowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...].01.2010 r., tj. od dnia zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w P., narusza prawo materialne – poprzez błędne zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z uwagi na fakt, iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2010 r. w zaskarżonym zakresie, tj. w części odmawiającej przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wyda decyzję odpowiadającą prawu. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i jakim zakresie decyzja ta może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.).