III SA/Gl 1304/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi W.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie kpa), po rozpatrzeniu wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skierowaną do W. W. nr [...] z dnia [...]r., którą: odmówiono umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej wysokości [...] zł, w tym na : Ubezpieczenia społeczne za okres 08/2000-10/2002, 08/2005, 06/2006,10/2006, 07/2007, składki [...] zł; Ubezpieczenie zdrowotne za okres 11/2000-10/2002, 05/2005 składki [...] zł; odsetki za zwłokę w wysokości [...]zł, naliczone na dzień [...]r. utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji Prezes ZUS-u w pierwszej kolejności wskazał na stan faktyczny sprawy. W dniu [...]r. do Oddziału ZUS-u w C. wpłynął wniosek pełnomocnika W. W. o: umorzenie należności z tytułu zaległych składek powstałych w związku z prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą, ustalenie salda należności wg stanu na [...]r., udzielenie pomocy de minimis, pomocy publicznej państwa zobowiązanej, o nie podejmowanie działań egzekucyjnych wobec zobowiązanej do czasu zakończenia procedury umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Wniosek uzasadniono trudną sytuacją firmy, utratą płynności finansowej firmy i rodziny. Strona we wniosku wskazała także na fakt spełniania przez nią kryteriów z art. 2 pkt 6 ustawy o pomocy publicznej państwa, pomocy de minimis, tj." przywrócenie przedsiębiorcy długookresowej zdolności do konkurowania na rynku". Do wniosku dołączono pełnomocnictwo dla Z. S.. Pismem z dnia [...]r. ZUS Oddział w C. wezwał pełnomocnika strony do dostarczenia oświadczenia płatnika o nie korzystaniu z pomocy publicznej pod rygorem pozostawienia wniosku z dnia [...]r. bez rozpoznania. Zwrócono się również o wypełnienie załącznika do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek oraz oświadczenia płatnika o prowadzonej działalności. W dniu [...]r. pełnomocnik dostarczył ZUS Oddział w C. następujące dokumenty: rachunki dotyczące regulowania należności z tytułu czynszu, gazu; pismo z dnia [...]r. "A" Sp. z o.o. w R..; kserokopię zaświadczenia z [...]r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydanego przez Prezydenta Miasta R., zaświadczenie z [...]r. o numerze identyfikacyjnym REGON wydanego przez Urząd Statystyczny w K., załącznik do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek; oświadczenie płatnika o nie korzystaniu z pomocy publicznej; oświadczenie płatnika o prowadzonej działalności. ZUS w wyniku przeprowadzonego postępowania, w oparciu o dokumenty przedłożone przez stronę oraz dowody uzyskane przez organ w toku postępowania, stwierdził, iż : działalność gospodarcza od dnia [...]r. jest nadal przez stronę prowadzona; prowadzi ona dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem M. W., gdzie miesięczny dochód z tytułu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej wynosi ok. [...] zł netto, i gdzie nie przedłożono dokumentu potwierdzającego stan faktyczny, a stałe miesięczne wydatki gospodarstwa domowego wynoszą ok. [...] zł, na które składają się wydatki z tytułu zakupu żywności, opłat z tytułu czynszu, energii elektrycznej, wody, gazu, zakupu środków czystości, lekarstw oraz z tytułu innych wydatków. ZUS stwierdził ponadto, iż jak wynika z informacji z załącznika do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z dnia [...]r. - dochód netto po uwzględnieniu wszystkich stałych wydatków gospodarstwa domowego wynosi - [...]zł. Zgodnie zaś z informacjami uzyskanymi [...]r. z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców strona posiada samochód ciężarowy [...] z [...]r., [...] z [...]r., nie korzysta z pomocy społecznej a postanowieniem z [...]r. Dyrektor Oddziału umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne w postaci zajęcia rachunku bankowego, ponieważ deklaracje rozliczeniowe za okres od 01/2000 do 08/2002 nie zawierały pouczeń, iż stanowią podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych bez uprzedniego wydania decyzji o wysokości zadłużenia. W tak ustalonym stanie fatycznym sprawy ZUS decyzją z [...]r. wydał decyzję odmowną. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przepisy prawa ubezpieczeniowego stwarzają możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności- zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Powołując przypadki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 przywołanej wcześniej ustawy organ stwierdził, iż w rozpoznawanej brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Organ podkreślił, iż analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, iż w sprawie nie wystąpiły z oczywistych przyczyn przesłanki wymienione w zapisie art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a. Nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w pkt 3, ponieważ działalność gospodarcza jest nadal prowadzona i jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła także przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Zaś umorzenie w dniu [...]r. postępowania egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego prowadzone przez Dyrektora Oddziału było spowodowane brakiem pouczenia w składanych przez W. W. deklaracjach rozliczeniowych za okres 01/2000 - 08/2000, iż stanowią one podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych bez uprzedniego wydania decyzji o wysokości zadłużenia , co oznacza, iż nie można uznać, iż wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy . Organ zauważył jednocześnie, iż zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady zaś umarzania należności z tytułu składek na podstawie zapisów art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W myśl uregulowań ww. rozporządzenia umorzenie należności może nastąpić w sytuacjach gdy: 1. opłacenie należności pozbawiłoby dłużnika i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. 2. opłacenie składek mogłoby pozbawić przedsiębiorcę, który poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3. przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia przedsiębiorcy uzyskiwanie dochodu i opłacanie składek. Zakład oceniając w tym zakresie złożony wniosek biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał, iż W. W. nie wykazała, że ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną uregulowanie ww. należności w dłuższym okresie czasu pociągałoby zbyt ciężkie skutki dla niej i jej męża. Nie przedłożono bowiem żadnych dokumentów świadczących o trudnej sytuacji gospodarstwa domowego. Ponadto uzyskiwane są dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, które pozwalają na spłatę zobowiązania. W tym stanie rzeczy zdaniem Oddziału spłata zadłużenia w ramach układu ratalnego będzie realnym rozwiązaniem. Wskazano także, iż ponadto odmowa umorzenia odsetek za zwłokę uzasadniona jest, m. in.: koniecznością zachowania zasady równego traktowania wszystkich płatników składek; ochroną interesu ubezpieczonych, w tym zapewnieniu przekazania do właściwych funduszy części składek wraz z odsetkami za zwłokę, a wymogiem konieczności rozliczenia przez Zakład wpłat dokonanych przez płatnika po terminie płatności proporcjonalnie na pokrycie kwoty zaległych składek oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku w jakim w dniu wpłaty pozostaje kwota zaległości z tytułu składek do kwoty odsetek za zwłokę. Wyjaśniono ponadto charakter uznaniowy przedmiotowej decyzji , akcentując przy tym, iż zastosowanie omawianej instytucji mogą zatem uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, a zatem takie, na które płatnik nie miał wpływu lub, które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np.: znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika, spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, które to w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, iż spłata zaległości spowoduje pozbawienie jej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zarzuciła nie rozpoznanie wniosku w zakresie przyznania prawa pomocy publicznej państwa , pomocy de minimis. Zakwestionowała także stanowisko Zakładu, iż nie udokumentowała trudnej sytuacji w jakiej obecnie się znajduje. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku ZUS Oddział w C. wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu tejże decyzji poodniesiono, iż organ poprzednio rozpoznający wniosek prawidłowo uznał, iż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Działalność gospodarcza jest nadal przez stronę prowadzona i jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła przesłanka wymieniona w pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Za prawidłowe uznano stwierdzenie, iż umorzenie przez Dyrektora Oddziału w dniu [...]r. postępowania egzekucyjnego prowadzonego do rachunku bankowego strony, które spowodowane było brakiem pouczenia w składanych przez W. W. deklaracjach rozliczeniowych za okres 01/2000 - 08/2000, iż stanowią one podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych bez uprzedniego wydania decyzji o wysokości zadłużenia -nie może być uznane za wystąpienie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5. Stwierdzono także, iż w niniejszej sprawie z przyczyn oczywistych nie mają zastosowania przesłanki wymienione w pkt 1, 2, 4, 4a . Przywołując regulacje z art. 28 ust. 3a ustawy stwierdzono, iż pomimo braku całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia należności te mogą być jednak umarzane, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Wskazano, iż zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) przytaczając treść § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny ZUS Oddział w C. stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż W. W. nie wykazała, że względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej. Wskazano iż prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem M. W., gdzie średni miesięczny dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wynosi ok. [...] zł. Jak wynika z informacji zawartych w załączniku do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek - dochód netto na 1 osobę po uwzględnieniu wszystkich stałych wydatków gospodarstwa domowego wynosi ok. [...] zł. Ponadto nie przedłożono żadnych dokumentów świadczących o trudnej sytuacji gospodarstwa domowego wnioskodawcy, a Zakład we własnym zakresie ustalił jedynie, że strona nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. Podniesiono iż ZUS nie wymaga jednorazowego uregulowania posiadanego zadłużenia wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi do dnia wpłaty włącznie. Istnieje bowiem możliwość porozumienia co ratalnej spłaty należności w dłuższym okresie czasu, dostosowanej do aktualnych możliwości płatniczych strony . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W. zarzuciła ZUS Oddział w C. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 156,art. 136 , art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Postawiła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Wskazała na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez dwukrotne wydanie decyzji przez ten sam ZUS Oddział w C. jak i brak pełnych ustaleń na okoliczność aktualnego stanu finansowego strony, przy błędnej ocenie przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Zaakcentowała całkowity brak możliwości spłaty należnych zaległych składek wobec ZUS z uwagi na niski poziom dochodów. Podniosła, iż osiągane dochody są tak niewielkie, iż nie wystarczają nawet na zakup lekarstw. Podniosła także, iż ZUS nie prawidłowo rozpoznał wniosek strony gdyż pominął go w aspekcie przyznania pomocy de minimis. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS-u wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wszystkie argumenty zarówno faktyczne jak i prawne na jego poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem rozstrzygniętą sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwany dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań należy wskazać, że sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) należą do sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - dalej u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r., Dz. U. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji ZUS nie przejmuje sprawy administracyjnej, jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tegoż pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, należało przeanalizować przepisy umożliwiające umorzenie należności składkowych na moment wydania zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 u.s.u.s. Wskazana ustawa w treści powołanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Treść art. 28 ust.3a u.s.u.s. została uszczegółowiona w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznej (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Stosownie do treści § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Na podstawie zaś pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Określona w art. 28 ustawy instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest, jak zasadnie wskazał Zakład, przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzić trzeba, iż prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy wynikających z uprzednio przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Uznanie administracyjne nie powinno więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. ZUS przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej decyzji zauważyć trzeba, iż po ponownej analizie stanu faktycznego sprawy ZUS stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń. Stwierdził także, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia i przywołał regulacje z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne . Uzasadniając w tym zakresie odmowne rozstrzygnięcie ZUS stwierdził, iż odmowa umorzenia zaległych składek jest zasadna z tej przyczyny, iż W. W. nie wykazała " że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych Pani gospodarstwa domowego". I w tym zakresie podał m.in. jako jeden z argumentów okoliczność iż " prowadzi Pani dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem – M. W.. Pani średni miesięczny dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wynosi ok. [...] zł. Zgodnie z informacjami zawartymi w załączniku do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek - dochód netto na 1 osobę po uwzględnieniu wszystkich stałych wydatków Pani gospodarstwa domowego wynosi ok. [...] zł". Wskazał też, iż ponadto nie przedłożono żadnych dokumentów świadczących o trudnej sytuacji gospodarstwa domowego . Sąd po analizie spornej decyzji jak i analizie materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych nadesłanych przy odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. stwierdza, iż nie podziela twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę co do legalności spornej decyzji. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż w nadesłanych aktach brak jest dowodu, z którego wynikałoby, jak ZUS stwierdził w spornej decyzji, iż dochód jaki W. W. uzyskuje netto stanowi kwotę [...] zł. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast załącznik do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek , sporządzony przez stronę skarżącą, jednak wynika z niego, iż strona przy dochodzie netto [...] zł, stałe miesięczne wydatki ponosi w kwocie [...] zł; co oznacza, iż tak naprawdę nie osiąga, jak twierdzi ZUS, dochodu netto po uwzględnieniu wszystkich miesięcznych wydatków w kwocie [...] zł. Wprost przeciwnie, dochód jaki osiąga nie starcza na pokrycie kosztów bieżącego utrzymania, co powoduje, iż strona korzysta z pomocy finansowej innych osób by opłacić wydatki związane z bieżącym utrzymaniem. Stwierdzenie zatem w aktach braku dowodu, na który organ się powołuje, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd istnienia dokumentu, z którego wynika, iż strona po opłaceniu wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem nie uzyskuje wolnych środków w skali miesiąca, a zatem i podnoszonego przez Zakład dochodu w wysokości [...] zł, w konsekwencji oznacza, iż nie można uznać by ocena przesłanki z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w szczególności uwzględniając treść regulacji "gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" dokonana przez ZUS była właściwą oceną materiału dowodowego, znajdującą potwierdzenie w dowodach zebranych w aktach administracyjnych. Tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w całości lub w części przez Zakład, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć też trzeba, iż dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zdaniem orzekającego Sądu organ nie wywiązał się jednak ze swoich obowiązków przestrzegania procedury w zakresie określonym w art. 77 § 1 K.p.a. zgodnie z którym to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Regulacja ta oznacza bowiem, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może zatem pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Konsekwencją dopiero wyczerpującego rozpatrzenia, to jest w sposób wymagany art. 77 K.p.a. materiału dowodowego zebranego w sprawie może być prawidłowa ocena dowodów zebranych w aktach sprawy, nie wykraczającą poza dowolną ich ocenę. W tym miejscu zauważyć należy, iż uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Jednak zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155). Ocena ta musi być przeprowadzona następująco. W pierwszym etapie tego procesu należy się oprzeć na materiale dowodowym zebranym przez organ, po drugie ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, po trzecie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Skoro w niniejszej sprawie ZUS Oddział w C. pominął wspomniany wyżej załącznik do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek (vide k-[...] akt adminstracyjnych) stanowiący jeden z dowodów obrazujący sytuację materialno- finansową strony ubiegającej się o umorzenie należności z tytułu składek, tym samym uznać należy, iż co najmniej przedwczesną jest ocena Zakładu o braku istnienia przesłanek umorzenia należności określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społecznej, w tym w szczególności przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 to jest "gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". W tym miejscu nadmienić trzeba, iż wystarczające jest spełnienie chociażby jednej z przesłanek w/w rozporządzenia by organ miał możliwość skorzystania z przyznanej mu ustawowo swobody wyboru rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest jednak odstąpienie od przeprowadzenia zgodnego z prawem zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego z powołaniem się na przyznane organowi prawo stosowania instytucji uznania administracyjnego, jak uczyniono to w kontrolowanej sprawie. Kontrolując sporną decyzję Sąd nie dopatrzył się natomiast uchybień ze strony Zakładu w zakresie oceny nie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. ZUS wskazując ustawowe przypadki zachodzenia całkowitej nieściągalności w sposób wystarczający wykazał na tle stanu faktycznego istniejącego w sprawie, iż takowa nieściągalność nie ma miejsca w rozpoznawanym przypadku. Sąd ocenę prawną Zakładu na tle stanu faktycznego zaistniałego w sprawie podziela. Powyższe nie oznacza jednak, iż sporna decyzja jest prawidłowa i może ostać się w obrocie prawnym. Skoro bowiem kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdzono naruszenie powyżej wymienionych przepisów prawa procesowego w tym, w szczególności art. 77, art. 80 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; to tym samym stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji. Zasadnym jest także zarzut podniesiony w skardze pominięcia przez Zakład wniosku strony o zastosowanie wobec niej regulacji unormowanych ustawą z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej i przyznanie jej pomocy de minimis. Jak bowiem wynika zarówno z pisma z [...]r., w którym strona w sposób jednoznaczny wnioskowała o udzielenie pomocy de minimis wskazując, iż spełnia kryteria z art. 2 pkt 6 ustawy z 30.04. 2004r. w ramach kryteriów " przywrócenia przedsiębiorcy długookresowej zdolności do konkurowania" jak i z pisma z [...]r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskowano o przyznanie stronie pomocy de minimis. Braki w tym względzie w zakresie rozpoznania w pełnym zakresie wniosku strony stanowią o naruszeniu przez ZUS art. 104 K.p.a. zgodnie, z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Powyższe uchybienie co do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, której granice zakreślone zostały w/w wnioskami strony zostanie naprawione przez ZUS, który ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny wniosku strony w podnoszonym przez nią zakresie dotyczącym jej udzielenia pomocy de minimis. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę uwzględnił i zaskarżoną decyzję uchylił. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania obowiązkiem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego pod kątem przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z pełnym uwzględnieniem procedury administracyjnej.