II SA/Ol 782/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działający z upoważnienia Wójta Gminy B., po rozpoznaniu wniosku B. K., odmówił przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka na synów J. K. i A. K. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 11a oraz art. 2 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz.992 ze zmianami, dalej powoływanej jako: ustawa o świadczeniach rodzinnych) i stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków określonych w definicji osoby samotnie wychowującej dziecko. Organ wskazał, iż B. K. jest wdową, ale jednocześnie wychowuje czworo dzieci wspólnie z ich ojcem. Na decyzję tę skargę wniósł Rzecznik Praw Dziecka domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskodawczyni jest wdową i wychowuje czworo małoletnich dzieci: J. K., A. K., D. K. i P. K., których ojcem jest nieżyjący małżonek oraz kolejne czworo dzieci: K. S., K. S., K. S. i A. S., których ojcem jest Z. S. Zdaniem skarżącego fakt, iż wnioskodawczyni wychowuje czworo dzieci wspólnie z konkubentem - ojcem tych dzieci – nie ma znaczenia dla ustalenia, czy w stosunku do dzieci pochodzących z małżeństwa, B. K. jest osobą samotnie wychowującą samotnie dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z. S. bowiem nie jest zobowiązany do zapewnienia tym dzieciom środków utrzymania a spoczywa na nim obowiązek alimentacyjny jedynie wobec tych dzieci B. K., które są jego dziećmi. W odpowiedzi na skargę Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż w związku z tym, że wnioskodawczyni wychowuje czworo młodszych dzieci wspólnie z ich ojcem, nie można uznać jej za osobę samotnie wychowującą dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi należało w pierwszej kolejności ocenić, czy jest ona dopuszczalna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest bowiem decyzja organu I instancji, na którą - co do zasady - skarga nie przysługuje. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 1533, poz. 1270 ze zmianami, dalej powoływanej jako: p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Oznacza to, że prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich nie dotyczy obowiązek wyczerpania środków odwoławczych, jeżeli nie brali oni udziału w postępowaniu administracyjnym. ( uchwała NSA z 10 kwietnia 2006r. I OPS 6/05 publ. ONSAiWSA 2006/3/68; wyrok NSA z 21 listopada 2006r. II OSK 1298/05). Stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również podmiot inny niż wymieniony w § 1, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. Prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego - na prawach przysługujących prokuratorowi - Rzecznikowi Praw Dziecka przyznaje art. 10 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000r. o Rzeczniku Praw Dziecka ( Dz. U. Nr 6, poz. 69). Skoro Rzecznik Praw Dziecka uprawniony jest do wniesienia skargi na prawach przysługujących prokuratorowi, to należało uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna mimo, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu I instancji, albowiem z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący Rzecznik nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona z zachowaniem terminu, określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a., to jest przed upływem 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną uprawnienia do dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka stanowi norma zawarta w przepisie art. 11a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Wynika z niej, że świadczenie to przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Definicja osoby samotnie wychowującej dziecko została zawarta w art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Jak wynika z akt administracyjnych B. K. jest matką ośmiorga dzieci, w tym czworga, których ojcem jest nieżyjący mąż strony i kolejnych czworga, których ojcem jest jej konkubin. Organ, odmawiając przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka na dwóch synów wnioskodawczyni, pochodzących z małżeństwa, uznał, iż strona nie jest osobą samotnie wychowującą te dzieci, ponieważ wychowuje czworo dzieci razem z ich ojcem. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. osobą samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art.3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez drugiego rodzica tego dziecka, na które ma być przyznane świadczenie. Znaczenie więc ma fakt, czy dziecko, na które rodzic ubiega się o przyznanie jest wychowywane tylko przez jednego z rodziców, przy zaistnieniu przesłanek określonych w punktach 1-3 art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych a nie to, czy rodzic ten wychowuje jeszcze inne dzieci wraz z drugim rodzicem tych dzieci. Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008r. sygn. akt P.18/06 (Dz. U. Nr 119, poz.770), którym Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a) ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zmianami, dalej: ustawa o zaliczce alimentacyjnej) w związku z art.3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych jednakże ma on znaczenie także przy orzekaniu w sprawie, której przedmiotem jest dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, ponieważ zakwestionowana przez Trybunał definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej i na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest taka sama, a więc winna zostać tak samo zinterpretowana. Definicja ta zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych używana jest przy konstruowaniu norm prawnych ustalających przesłanki uzyskania dwóch świadczeń: dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i zaliczki alimentacyjnej, które w założeniu mają w istocie stanowić pomoc dla tego samego kręgu osób, tj. osób samotnie wychowujących dzieci. Obydwie wymienione ustawy posługują się tą samą definicją osoby samotnie wychowującej dziecko, umieszczoną w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, do którego wprost odsyła art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Odesłanie takie jest zabiegiem o charakterze czysto technicznym i nie może mieć wpływu na treść przepisów prawa, które są nim objęte. W konsekwencji uprawniony jest pogląd, iż przepis, do którego ustawodawca odsyła, winien być analogicznie interpretowany na gruncie ustawy macierzystej, jak i na gruncie ustawy, w której odesłanie takie występuje. W kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art.3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych z punktu widzenia "wychowywania", czy "niewychowywania" wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem Trybunał stwierdził, że nie wiadomo, o jakie dziecko w tej definicji chodzi: czy o dziecko będące osobą uprawnioną do zaliczki, czy o inne dzieci pochodzące od tych samych rodziców albo od rodzica, który wychowuje osobę uprawnioną do zaliczki i jej nowego partnera życiowego. Zdaniem Trybunału nie wydaje się, aby były powody uzależniania przyznania zaliczki alimentacyjnej (można w tym miejscu stwierdzić, że także świadczenia wymienionego w art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych) od tego, czy osoba uprawniona ma zwykłe (pochodzące od tych samych rodziców) lub przyrodnie rodzeństwo (pochodzące od tego z rodziców, które je wychowuje, oraz od jednej osoby obcej (np. konkubenta lub nowego małżonka) i czy jest ono wychowywane razem z nim w pełnej lub rekonstruowanej rodzinie. Trybunał wskazał na potrzebę takiego rozumienia wskazanego art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakie wiąże się z celami zaliczki alimentacyjnej oraz zasadą ochrony rodziny i rodzicielstwa. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że definicje osoby samotnie wychowującej dziecko zawarte w przepisach art. 3 pkt 17 ( który utracił moc z dniem 31 grudnia 2005r., zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005r. sygn. K16/04 ( Dz. U. Nr 95, poz.806)i w omawianym art. 3 pkt 17 a wymagają spełnienia dwóch przesłanek, aby można było mówić o osobie w nich definiowanej: po pierwsze osoba musi posiadać status w przepisach tych wymieniony, a nie taki, który z założenia przypisuje się osobie rozumianej jako samotna, po drugie osoba taka musi sama wychowywać dziecko, czy dzieci, tj. bez udziału drugiego rodzica tego dziecka (dzieci). O ile pierwsza przesłanka jest oczywista bowiem wskazuje na stan prawny, a nie stan faktyczny czy okoliczność wspólnego gospodarowania, to druga tylko pozornie może budzić wątpliwości. W pierwszym przypadku definicja została bowiem oparta na przesłance negatywnej "wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka", w drugim przypadku na przesłance pozytywnej "chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". W obydwu przypadkach, jak stwierdzono, celem ustawodawcy było jednakże sprecyzowanie, że chodzi o osobę, która wychowuje dziecko bez pomocy drugiego z rodziców tego dziecka, niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. W ocenie NSA nie sposób stwierdzić, że ustawodawca dokonał jakiegokolwiek zróżnicowania tych pojęć na gruncie wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzając odmienne przesłanki ich rozumienia (niepublikowane wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1494/06; 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1292/06). Stanowisko takie utrwalone jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych miedzy innymi w wyrokach, powoływanych w skardze przez Rzecznika Praw Dziecka. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał, iż organ pozbawiając B.K. prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na tej podstawie, że wychowuje ona wspólnie swoich czworo kolejnych dzieci z ich ojcem, który nie jest jednocześnie rodzicem dzieci, na które strona ubiega się o przedmiotowy dodatek, naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 11a ust.1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem dokonał niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a tej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji rozpozna wniosek skarżącej z dnia 26 lutego 2010 r., ustalając okoliczności niezbędne dla jego rozpatrzenia na podstawie przepisu art. 11a ust.1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organ będzie przy tym związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., a w szczególności dokonaną przez ten Sąd wykładnią przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z tym uzna, że B. K. jest osobą samotnie wychowującą synów J. K. i A. K., ponieważ wychowuje ich bez drugiego z rodziców tych dzieci. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt "a" p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.