II SA/Wa 891/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 98 ust. 1 i 99 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 98, poz. 892 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania A. L. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że A. L. w dniu 21 stycznia 2010 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, położonego w miejscu pełnienia służby. Organ I instancji odmówił przyznania pomocy finansowej, podnosząc, że funkcjonariusz od dnia [...] października 1997 r. do dnia [...] maja 2008 r. posiadał w miejscu pełnienia służby lokal, stanowiący odrębną własność, o powierzchni mieszkalnej 33,42 m2, który zabezpieczał przysługujące mu minimalne normy zaludnienia i w związku z tym funkcjonariusz nie spełniał warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym do przyznania mu pomocy finansowej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. podał, że przedmiotowy lokal nie spełniał przysługujących mu norm, bowiem była na nim ustanowiona dożywotnia służebność mieszkania na rzecz H. W. - jego babci. Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, że A. L. sprzedał lokal, a H. W. zrzekła się nieodpłatnie ustanowionej służebności i nie mieszka w lokalu, na nabycie którego funkcjonariusz wystąpił o przyznanie pomocy finansowej. Zdaniem organu II instancji, w przypadku posiadania przez funkcjonariusza mieszkania spełniającego przysługujące mu na dzień mianowania do służby stałej normy zaludnienia - nie przysługuje mu pomoc finansowa. Organ wskazał też, że A. L. posiadał lokal, spełniający przysługujące mu normy zaludnienia i nie ma znaczenia okoliczność, że w 2000 r. uzyskał on prawo do dodatkowej normy, w związku z narodzinami drugiego dziecka. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2010 r., zarzucając w niej naruszenie art. 98 ust. 1 w związku z art. 93 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez przyjęcie, że jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone i nie należy mu się pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi funkcjonariusz podniósł, iż nie zgadza się z treścią wydanej decyzji ani z jej uzasadnieniem. Wskazał, że normy zaludnienia wobec niego nie były spełnione, bowiem lokal był obciążony dożywotnią służebnością osobistą mieszkania w całym lokalu mieszkalnym na rzecz H. W. Jego zdaniem – w takiej sytuacji nie ma znaczenia fakt, że w świetle ustawy o Straży Granicznej babcia nie jest członkiem rodziny funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W świetle art. 98 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast przepis art. 99 pkt 2 powołanej ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, wyrażone w art. 92 ustawy o Straży Granicznej, realizuje się poprzez przydział mieszkania albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Instytucję zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy SG szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjne w podjętej w składzie 7 osobowym uchwale z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 stwierdzając, iż z prawem do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o SG, wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy SG, w szczególności chodzi tu o przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, art. 94 ust. 1, art. 99 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy). Oznacza to, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych, m.in. równoważnika pieniężnego (a zatem i pomocy finansowej). Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa. W związku z powyższym stwierdzić należy, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem kompensacyjnym i jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu, stanowi surogat zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza. W powyższej uchwale NSA podniósł również, iż, cyt.: "Funkcjonariuszowi nie przyznaje się (...) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (...)". Ta sama zasada dotyczy także pomocy finansowej, jako świadczenia pochodnego od uprawnienia podstawowego z art. 92 ustawy. W tym miejscu warto powołać tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 215/06 (publik. LEX nr 291455), iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz sam zapewnił sobie prawo do lokalu, spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 92 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, należy oceniać na dzień uzyskania lokalu, z którym wiąże się pomoc finansowa, o którą ubiega się funkcjonariusz. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu, chyba że nie spełnia on warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że warunkiem przyznania tej pomocy jest brak przydziału lokalu mieszkalnego. Prawo do pomocy finansowej jest więc powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Straży Granicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego może otrzymać tylko taki funkcjonariusz, który nie posiada lokalu mieszkalnego odpowiedniego pod względem przysługujących mu norm zaludnienia w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Dlatego konieczne było ustalenie, czy wnioskującemu o przyznanie pomocy finansowej w dniu złożenia wniosku przysługiwało prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, przydział lokalu mieszkalnego lub zamiennie pomoc finansowa, nie przysługuje funkcjonariuszowi w sytuacji, gdy posiada on w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Świadczenie pieniężne w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu rodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, przysługuje funkcjonariuszowi jeżeli, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o SG, nie otrzymał on lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych w zakresie posiadania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego. W konsekwencji należy przyjąć, że pomocy finansowej nie przyznaje się funkcjonariuszowi, dysponującemu prawem do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 99 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z art. 99 ust. 2 tej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W związku z powyższym, dla ustalenia, czy odwołujący się posiadał prawo do uzyskania pomocy finansowej, koniecznym było rozstrzygnięcie, czy w dacie złożenia przez niego wniosku w sprawie jej przyznania, przysługiwało mu uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że A. L. w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową – w dniu 21 stycznia 2010 r. - był funkcjonariuszem w służbie stałej (od [...] października 1999 r.), nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, złożył stosowny wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej oraz dokumenty potwierdzające fakt nabycia lokalu w miejscowości pełnienia służby. Ponadto posiadał prawo do 4 norm zaludnienia. Zdaniem Sądu spełniał także warunki do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Skarżący wraz z żoną w dniu [...] października 1997 r. uzyskali na podstawie umowy darowizny lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 47 m2 (33,42 m2 łącznej powierzchni mieszkalnej) nr [...] położony w [...] przy ul. [...]. Lokal ten na wniosek osoby obdarowującej – H. W. - został obciążony dożywotnią służebnością osobistą mieszkania w całym przedmiotowym lokalu, co wynika z Aktu Notarialnego z dnia [...] października 1997 r. Repertorium A nr [...]. W dniu [...] maja 2008 r. funkcjonariusz zbył posiadany lokal – Akt Notarialny z dnia z dnia [...] maja 2008 r. Repertorium A nr [...] - a w dniu [...] grudnia 2008 r. nabył lokal mieszkalny nr [...] o powierzchni użytkowej 60,57 m2, położony w [...] przy ul. [...] – Akt Notarialny z dnia [...] grudnia 2008 r. Repertorium A nr [...]. A. L. w dniu zbycia lokalu posiadał prawo do czterech norm zaludnienia i - stosownie do § 4 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.) - przysługiwał mu lokal o powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m2. Na dzień 2 czerwca 2000 r., w którym urodziło się funkcjonariuszowi drugie dziecko, posiadany lokal, dodatkowo obciążony prawem dożywocia, nie spełniał norm zaludnienia, przysługujących funkcjonariuszowi. Tym samym nie można było uznać, że A. L. w dacie zbycia lokalu posiadał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Z tego względu nie istniała żadna negatywna przesłanka, wykluczająca możliwość przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Dodatkowo należy wskazać, że organ II instancji, rozpoznając wniosek skarżącego oparł się na przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 98, poz. 892 ze zm.), które straciło moc – stosownie do treści § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 96, poz. 617). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia poczynionych przez Sąd uwag, w szczególności przeliczenia przysługujących A. L. norm z uwzględnieniem obciążenia lokalu prawem dożywocia, wynikającego z księgi wieczystej oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, Nr 1361 ze zm.). Uszło bowiem uwadze organu, że warunkiem przeniesienia własności mieszkania w drodze darowizny na rzecz funkcjonariusza przez osobę trzecią (jego babcię H. W.) było obciążenie tego mieszkania prawem dożywocia. Oznacza to, że funkcjonariusz de facto nie posiadał lokalu mieszkalnego, którym mógł swobodnie dysponować bez uwzględnienia praw H. W. Tym samym za nieprawidłowy należy uznać pogląd, iż do ustalenia norm zaludnienia, przysługujących funkcjonariuszowi nie można było uwzględnić praw H. W. Przeciwnie jej prawo do zamieszkania w tym lokalu wynikało z wpisu w księdze wieczystej - vide Akt Notarialny z dnia [...] października 1997 r. Repertorium A nr [...]. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonywanie decyzji w całości.