VIII SA/Wa 538/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, , Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] maja 2010r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta K. przez Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta K., decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł o zwrocie części świadczenia: zasiłku rodzinnego na dziecko – pobranych w okresie od [...] września 2008 r. do [...] maja 2009 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – pobranych w okresie od [...] września 2008 r. do [...] maja 2009 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami; dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła – pobranych w okresie od [...] września 2008 r. do [...] maja 2009 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.). Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2009 r. wpłynęła do niego informacja od S.M., że w 2007 r. D. M. otrzymywała alimenty na dzieci I. i Ł.. Dochód otrzymany w 2007 r. z tytułu alimentów w wysokości [...] zł nie został wykazany przez D.M. w oświadczeniu o dochodach niepodlegających opodatkowaniu. Po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny, organ I instancji stwierdził, że dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje [...] zł, w związku z czym organ stwierdził, że D.M. nie była uprawniona do pobierania zasiłku rodzinnego na syna Ł. w ww. okresie. Nadto decyzja zawierała pouczenie o tym, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Od powyższej decyzji D.M. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący dochodu na osobę w rodzinie. W dniu składania wniosku dochód powinien być podzielony na [...], a nie na [...] osoby. Pracownica organu I instancji kazała pominąć odwołującej się jedną z córek z uwagi na podany przez nią fakt planowania zawarcia związku małżeńskiego. Odwołująca się nie kwestionuje uzyskania dochodu z tytułu alimentów, jednak brak jego wykazania w złożonym wniosku wynikał wyłącznie z błędu i braku wiedzy, do czego przyczyniła się niekompetencja pracowników organu I instancji, którzy nie pouczyli jej, że taki dochód należy umieścić w złożonym wniosku. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. uchylono w całości decyzję przyznającą ww. świadczenia rodzinne i odmówiono tychże świadczeń. Wobec faktu niezaskarżenia tej decyzji, stała się ona ostateczna. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 1 ww. ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Nadto organ zauważył, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli stron postępowania, lecz ma charakter związany i jest następstwem wcześniej wydanej ostatecznej decyzji uchylającej decyzję przyznającą przedmiotowe świadczenie rodzinne i to stanowi podstawę uznania pobranego świadczenia za nienależnie pobrane. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem D.M., (dalej jako skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W krótkim uzasadnieniu skarżąca powtórzyła wcześniej prezentowaną argumentację. Dodała, że w 2008 r. do miesiąca sierpnia od byłego męża otrzymała [...] zł, które podobnie, jak dochód z tego tytułu w 2007r. powinien być dzielony na [...] osoby. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia w postaci: zasiłku rodzinnego na dziecko – pobranych w okresie od [...] września 2008 r. do [...] maja 2009 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – pobranych w okresie od [...] września 2008 r. do [...] maja 2009 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami; dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła – pobranych w okresie od [...] września 2008 r. do [...] maja 2009 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W ustępie 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog przypadków spełniających przesłanki do uznania pobranego świadczenia za nienależne. Zgodnie zatem z treścią art. 30 ust. 2 ww. ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Ustęp 9 omawianego art. 30 stanowi zaś, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z treści tej regulacji prawnej niewątpliwie wynika, że uprawnienia do poszczególnych świadczeń może zatem nabyć i zachować tylko osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. W celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe przepisy w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle. Nie oznacza to jednak, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny, a wręcz formalistyczny. Takie podejmowanie decyzji w sprawach z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej udzielanej przez Państwo stoi bowiem w sprzeczności z przepisami art. 71 Konstytucji oraz celem ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisów tych wynika natomiast, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Jedną z form pomocy Państwa są świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Przyznanie zasiłku rodzinnego ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Wydanie zatem przez organ decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego może nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w przywołanym wyżej art. 30 ust. 2. Niewątpliwie, przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem Sądu przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne w rozumieniu 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagało zatem wykazania negatywnego zachowania skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Przenosząc powyższe rozważania na stan rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stanął na stanowisku, że dla jej rozpatrzenia, biorąc pod uwagę fakt, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, istotne jest więc to, czy skarżąca świadomie i celowo zataiła okoliczności, które były istotne dla ustalenia jej prawa do uzyskanych świadczeń lub też podała nieprawdziwe dane bądź też złożyła fałszywe zeznania lub dokumenty albo wystąpił inny przypadek świadomego wprowadzenia przez skarżącą organu w błąd. W odwołaniu, jak i w skardze D.M. kwestionowała świadome wprowadzenie organu w błąd co do okoliczności istotnych dla ustalenia świadczenia. Organ odwoławczy nie odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że skoro organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. zmieniającą decyzję przyznającą przedmiotowe świadczenia rodzinne w ten sposób, że odmówił tych świadczeń skarżącej, to biorąc za podstawę art. 30 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy należy uznać, że zaistniały okoliczności uzasadniające uznanie pobranych przez skarżącą przedmiotowych świadczeń za nienależnie pobrane i nałożenie na skarżącą obowiązku ich zwrotu wraz z odsetkami. Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Przepis art. 25 zawarty jest w tym samym rozdziale co art. 30 ust. 2, tj. rozdziale regulującym postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych. Nie można zatem dokonywać wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w całkowitym oderwaniu od treści art. 25 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że zarówno chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, oraz z którą powinien i mógł zawiadomić organ o tej okoliczności, ma istotne znaczenie dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane i nakazania ich zwrotu. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do przedstawionych przez skarżącą przywołanych powyżej wyjaśnień. Świadczy to o tym, że nie poddał ich żadnej analizie, nie zajął również w tym zakresie żadnego stanowiska. Czyniąc w ten sposób naruszył przepisy art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na ocenę, czy skarżąca świadomie i celowo zataiła okoliczności, które były istotne dla ustalenia jej prawa do uzyskanych świadczeń lub też wskazała nieprawdziwe dane, bądź też złożyła fałszywe zeznania lub dokumenty albo wystąpił inny przypadek świadomego wprowadzenia przez skarżącą organu w błąd, a zatem niewątpliwie mogło to mieć wpływ na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy i jej wynik. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nadto zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 kpa, bowiem nie zawiera pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich oparły się oba organy administracji orzekające w sprawie, oceny ich wiarygodności, a także dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych oraz nie wyjaśniają właściwie zastosowanej podstawy prawnej. Są to uchybienia istotne, bowiem Sąd nie jest powołany do samodzielnego dokonywania ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania w niej odpowiedniej normy prawa materialnego. Obowiązki powyższe obciążają organ administracji, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanych w sprawie decyzji. Niezależnie od tego wskazać należy, iż z orzeczenia i uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że organ uznał, że podstawą rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego powinien być art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych a nie art. 32 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy. W takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie może orzekać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji we wcześniejszej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadziłaby do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. A zatem, jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i utrzymuje takie rozstrzygnięcie w mocy, to uznaje tym samym, że również podstawa prawna tego rozstrzygnięcia jest prawidłowa. Niezależnie od powyższych wad postępowania organu odwoławczego należy wskazać, że organ ten nie mógł orzekać w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z uchyleniem przez organ I instancji decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych. Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu natomiast o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez nieobowiązujące rozstrzygnięcie. Przewidziana w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzja weryfikująca jest więc aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu, co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Przyjęcie odmiennego stanowiska w tym zakresie prowadziłoby, w ocenie składu orzekającego, do naruszenia pewności obrotu prawnego i podważenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 6, 7, 8 k.p.a.). Na marginesie powyższych uwag, godzi się jeszcze podnieść, że stwierdzone przez Sąd uchybienia, jakie miały miejsce w toku postępowania przed organem I instancji, nie zostały dostrzeżone także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Utrzymując w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne, Kolegium naruszyło wspomniany wyżej art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn akt I OSK 535/08, w którym stwierdził, że " W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia." W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł pominąć faktu, że decyzja oparta o przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być przez organ I instancji podjęta. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał decyzje zmieniającą po upływie okresu na jaki świadczenie zostało przyznane. Wobec niewyjaśnienia sprawy we wskazanym wyżej zakresie musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu przez organ II instancji, który uwzględni wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i uzupełni swoje rozważania w przedstawionych wyżej kierunkach oraz dokona analizy merytorycznej całokształtu poczynionych ustaleń. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.