VIII SA/Wa 540/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, , Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania S.R., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nałożono na S.R. obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres od [...] maja 2004 r. do [...] lipca 2009 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył przepisy art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Organ I instancji wyjaśnił, że wpłynęła do niego pisemna informacja z dnia [...] lipca 2009 r. od ZUS, że S.R. pobiera dodatek pielęgnacyjny z ZUS od dnia [...] listopada 1981 r. Organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, niezależnie od tytułu z jakiego jest wypłacany. Dlatego też decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówiono stronie prawa do wypłacanego przez MOPS zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie organu strona składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego działała świadomie w celu uzyskania prawa do świadczenia, zatem takie działanie wyczerpuje przesłanki uznania pobranych przez niego świadczeń za nienależnie pobrane zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl tego przepisu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Strona składając wniosek o przyznanie świadczenia jednocześnie złożyła oświadczenie o braku negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia. Od powyższej decyzji S.R. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. W ocenie odwołującego się organ I instancji nie zbadał stanu jego świadomości w czasie kiedy występował z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, to zaś ma wpływ na możliwość nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Podkreślił, że o przysługiwaniu świadczenia poinformował go pracownik MOPS, który mimo przedłożonego mu dokumentu tożsamości nie widział przeciwwskazań do przyznania zasiłku i nie spytał o świadczenia pobierane z ZUS, które przyznawane są osobom po 75 roku życia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasiłek został przyznany stronie na skutek wprowadzenia w błąd organu przez osobę pobierającą świadczenie, bowiem strona składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożyła podpis pod oświadczeniem, z którego wynika, że nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że na druku wniosku znajdowały się stosowne pouczenia o okolicznościach skutkujących nieprzysługiwaniem świadczenia, zaś działanie strony było w pełni świadome. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S.R. (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 77, art. 80 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji lub o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniu skarżący powtórzył wcześniej prezentowaną argumentację. Dodał, że we wszystkich swoich odwołaniach nie występował z wnioskiem do MOPS-u o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w miesiącu kwietniu 2004 r., zwrócił się zaś o pomoc, ponieważ żona była po przebytym [...] i on sam znalazł się w ciężkiej sytuacji. Podniósł, że jego działanie nie było świadomym wprowadzeniem w błąd organu, tylko prośbą starego, chorego potrzebującego człowieka o pomoc instytucji, która jest do tego powołana. Wskazał, że nie jest w żaden sposób wzbogacony ww. świadczeniami, gdyż zostały one skonsumowane. Organowi I instancji skarżący zarzucił brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, zaś decyzji organu odwoławczego zarzucił zaprzeczenie swoim wcześniej wydanym decyzjom, gdzie zobowiązywał organ I instancji do prawidłowego przeprowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia w postaci: zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] lipca 2009 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W ustępie 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog przypadków spełniających przesłanki do uznania pobranego świadczenia za nienależne. Zgodnie zatem z treścią art. 30 ust. 2 ww. ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W doktrynie i orzecznictwie Sądów Administracyjnych trafnie wskazuje się, że w szczególności obowiązek zwrotu świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ma charakter następczy- uzależniony jest od tego czy strona była należycie pouczona o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych jej świadczeń. Pouczenie adresowane do strony winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 22.2.2002- III AUa 845/99- OSA 10/00/43, akceptowane przez J. Ostałowskiego "Ustawa o świadczeniach rodzinnych- świadczenia nienależnie pobrane" Sam. Teryt. 4/06/52). Pouczenie takie winno być zamieszczone w ulotce (z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym (z takiej formuły pouczeń korzystają w szczególności Powiatowe Urzędy Pracy, wręczające za potwierdzeniem odbioru zainteresowanym czterostronicowe druczki pouczeń), bądź w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. (J. Ostałowski s. 52). Na potrzebę precyzyjnego pouczenia strony o okolicznościach istotnych z punktu widzenia przesłanek z art. 25 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r., i czynienia ustaleń i rozważań, w czym organy upatrują, że zmiana ma w rzeczywistości wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, trafnie wskazały m.in.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r.- I SA/Wa 1407/06 i SKO we Wrocławiu z 14 lutego 2008 r.- SKO 4315/23/08- OwSS 3/08/66. Informacje podawane Stronie na formularzu nie posiadają waloru pouczenia w oparciu, o które można wyprowadzać dla Skarżącego w niniejszej sprawie skutki wynikające z ustawy (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2006 r.- III RN 6/99, OSNAP 9/00/343), a takie ich potraktowanie przez organy administracji świadczy o niedokładnym ustaleniu kluczowych dla całego postępowania faktów i tym samym naruszeniu art. 7 k.p.a. Z kolei pierwotny charakter nienależności świadczenia (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.), wiąże się ze świadomym wprowadzeniem w błąd organu przyznającego świadczenie przez złożenie niezgodnych z prawdą zeznań, bądź przedłożenie świadomie dokumentów, przedstawiających stan faktyczny niezgodnie z prawdą (J. Ostałowski s. 51). Przemilczenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tylko wówczas rodziłoby skutek z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., gdyby organ stwierdził, że Stronie znane były odpowiednie przepisy prawa. Nie można mówić o świadomym wprowadzeniu organu w błąd, jeśli strona nie była świadoma prawnego znaczenia określonych faktów. W praktyce warunkiem ustalenia, że strona pobrała świadczenie nienależne, będzie stwierdzenie, że strona miała możliwość zapoznania się z przepisami regulującymi przesłanki nabywania świadczeń rodzinnych. W postępowaniu administracyjnym art. 9 k.p.a. uchyla - co do zasady - działanie zasady ignorantia iuris nocet (R. Kędziora "k.p.a. Komentarz" Wwa 2005 s. 48; J. Ostałowski s. 51/52). Przenosząc powyższe rozważania na stan rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stanął na stanowisku, że w takiej sytuacji wyjaśnienia wymagało, czy strona skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczeń świadomie, a zatem celowo wskazała nieprawdziwe dane bądź zataiła okoliczności, które były istotne dla ustalenia jej prawa do tych świadczeń. Zastosowanie tej przesłanki wymagało więc wykazania, że przyznanie wnioskowanego świadczenia nastąpiło z winy strony. Przy czym w przypadku przyjęcia, że strona celowo zataiła (przemilczała) okoliczności prawnie istotne w sprawie, konieczne jest stwierdzenie, czy strona była świadoma, że fakty, o których nie powiedziała, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z prawnego znaczenia określonych faktów, czy były jej znane odpowiednie przepisy prawa. To natomiast wiąże się z pouczeniem jej o tym jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie uwarunkowanie odpowiedzialności strony znajduje uzasadnienie w treści art. 9 k.p.a., który ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania stronom postępowania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem tego postępowania. W ocenie Sądu organy obu instancji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniły należycie, czy skarżący miał w rzeczywistości wiedzę o braku możliwości pobierania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy, w tym zakresie organy orzekające oparły się na treści wniosku złożonego przez S.R. oraz ograniczyły się do stwierdzenia, że z zachowania skarżącego wynika, że jest osobą mającą rozeznanie co do swoich działań. Argumentację tę wzmocniono wskazaniem, że skoro nie jest osobą ubezwłasnowolnioną to znaczy jest w pełni świadomy skutków prawnych własnych zachowań. Z takim stanowiskiem organów orzekających Sąd nie może się zgodzić. Skarżący konsekwentnie wyjaśniał, że przedmiotowe świadczenia pobrał nieświadomie, co spowodowane było błędem i brakiem wiedzy o obowiązku umieszczenia we wniosku informacji o dodatku pielęgnacyjnym, do czego przyczynili się pracownicy organu, którzy nie pouczyli skarżącego o takim obowiązku. Organy orzekające winny ustalić, czy skarżący był świadomy, że fakty o których nie powiedział, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawał sobie sprawę z ich znaczenia. Na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 593/08, w którym stwierdził, że ,, Jeżeli strona w odwołaniu podnosiła, iż nie miała świadomości o tym, że pobiera nienależne świadczenie, organ odwoławczy winien okoliczność tę wyjaśnić nie tylko przez oparcie się na wypełnionym druku, lecz także przez odebranie stosownych oświadczeń od strony oraz pracownika socjalnego przyjmującego wniosek." Podzielając ten pogląd należy wskazać, że najistotniejszą okolicznością wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie czy i w jaki sposób skarżący został pouczony o przeszkodach uniemożliwiających przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżący twierdził, że wniosek był wypełniany przez pracownika socjalnego a on podpisał się tylko we wskazanym miejscu. Porównanie charakteru pisma wypełniającego wniosek z podpisem skarżącego wysoce uprawdopodabnia tezę skarżącego. Skoro tak należy wskazać, że powstaje wątpliwość czy zapoznał się z treścią wniosku, a w tym z zawartym w nim pouczeniem. Okoliczność ta jest tym bardziej wątpliwa z uwagi na fakt, że w dacie składania wniosku skarżący był inwalidą I grupy z uwagi na utratę wzroku. Przy czym na wniosku brak jest informacji czy jego treść, a w tym i pouczenie zostały skarżącemu odczytane. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nadto zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają art. 107 § 3 kpa, bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich oparły się oba organy administracji orzekające w sprawie, oceny ich wiarygodności, a także dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych. Są to uchybienia istotne, bowiem Sąd nie jest powołany do samodzielnego dokonywania ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania w niej odpowiedniej normy prawa materialnego. Obowiązki powyższe obciążają organ administracji, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanych w sprawie decyzji. Należy podkreślić, że skoro do postępowań w sprawach uregulowanych w u.ś.r. stosuje się przepisy k.p.a., o ile ustawa nie stanowi inaczej, to, zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Winien też mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Sąd w całości akceptuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 16 lutego 2006 r.- VI SA/Wa 1744/05, LEX nr 193914 w sposób dobitny stwierdził, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). Wobec niewyjaśnienia sprawy we wskazanym wyżej zakresie musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu przez organ I instancji, który uwzględni wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i uzupełni materiał dowodowy w przedstawionych wyżej kierunkach oraz dokona analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w niej ustaleń. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.