VIII SA/Wa 539/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, , Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] maja 2010r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania D.M., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta K. przez Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta K., decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł o zwrocie części świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia, pobranych w okresie od [...] października 2008 r. do [...] maja 2009 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył przepisy art. 2 ust. 7 pkt d), art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.). Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2009 r. wpłynęła do niego informacja od S.M., że w 2007 r. D.M. otrzymywała alimenty na dzieci I. i Ł.. Dochód otrzymany w 2007 r. z tytułu alimentów w wysokości [...] zł nie został wykazany przez D.M. w oświadczeniu o dochodach niepodlegających opodatkowaniu. Po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny organ I instancji stwierdził, że dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje [...] zł, w związku z czym organ stwierdził, że jakkolwiek tak ustalony dochód nie przekracza kryterium określonego na kwotę 725 zł, to jednak z powodu otrzymywania alimentów D.M. nie była uprawniona do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci I. i Ł. w ww. okresie, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 7 pkt d) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Nadto decyzja zawierała pouczenie o tym, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Od powyższej decyzji D.M. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych. Odwołująca się nie kwestionuje uzyskania dochodu z tytułu alimentów, jednak brak jego wykazania w złożonym wniosku wynikał wyłącznie z błędu i braku wiedzy, do czego przyczyniła się niekompetencja pracowników organu I instancji, którzy nie pouczyli jej, że taki dochód należy umieścić w złożonym wniosku. Podniosła, że w zaskarżonej decyzji jest jedynie odniesienie do stanu i dowodów wpłat z 2007 r., co nie może mieć wpływu na ustalenie, że w okresie od [...].10.2008 r. do [...].05.2009 r. doszło do pobrania nienależnego świadczenia skoro dłużnik nie płacił. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. uchylono w całości decyzję przyznającą ww. świadczenia z funduszu alimentacyjnego i odmówiono tego świadczenia. Wobec faktu niezaskarżenia tej decyzji, stała się ona ostateczna. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono prawa do świadczenia. Stosownie zaś do treści art. 23 ust. 1 ww. ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Nadto organ zauważył, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli stron postępowania, lecz ma charakter związany i jest następstwem wcześniej wydanej ostatecznej decyzji uchylającej decyzję przyznającą przedmiotowe świadczenie z funduszu alimentacyjnego i to stanowi podstawę uznania pobranego świadczenia za nienależnie pobrane. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem D.M. (dalej jako skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W krótkim uzasadnieniu skarżąca powtórzyła wcześniej prezentowaną argumentację. Dodała, że w 2008 r. do miesiąca sierpnia od byłego męża otrzymała [...] zł, które podobnie jak dochód z tego tytułu w 2007r. powinien być dzielony na [...] osoby. Podniosła, że od stycznia 2010 r. nie płaci żadnych alimentów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobranego w okresie od [...] października 2008 r. do [...] maja 2009 r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2010 r. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera definicje ustawową pojęcia "nienależnie pobrane świadczenie". Zgodnie z tym przepisem nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Natomiast zgodne z art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Natomiast w myśl art. 23 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu. W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy nie zweryfikował prawidłowości zastosowania przez organ I instancji właściwej wykładni art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak też merytorycznie nie odniósł się do zarzutów stawianych przez skarżącą. W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z preambułą do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów celem ustawy jest wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania zasądzonych alimentów. Wobec powyższego organ dokonując wykładni art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów winien mieć na uwadze cel jaki przyświecał ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy. W tym miejscu powtórzyć należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Natomiast w myśl art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów za osobę uprawnioną uznaje się osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Co należy rozumieć pod pojęciem bezskutecznej egzekucji wyjaśnia art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym jest to m.in. egzekucja, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Mając na uwadze, że egzekucja bezskuteczna zachodzi, gdy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów, to w takiej sytuacji o nienależnie pobranym świadczeniu w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może być mowa, gdyby w okresie, gdy były wypłacane świadczenia z funduszu, skarżąca (jej dzieci) otrzymały alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów. Natomiast w sytuacji, gdy skarżąca otrzymała niepełne alimenty, to obowiązkiem organu wydającego decyzję na podstawie art. 23 ust. 2 i 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów było określenie wysokości świadczenia podlegającego zwrotowi poprzez porównanie kwoty otrzymanych przez wierzyciela alimentacyjnego w danym okresie alimentów z kwotą tych świadczeń przysługujących w stosunku miesięcznym. Ponadto w ocenie Sądu z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że uprawniony musi jednocześnie pobierać świadczenia z dwóch źródeł: z instytucji wypłacającej świadczenie w trybie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz od dłużnika. Przy czym podnieść należy, iż jednoczesność oznacza również tożsamość okresu, za który obydwa świadczenia wypłacono. Powyższe prowadzi do uznania, iż świadczenie wypłacane w trybie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może być uznane za świadczenie jednocześnie wypłacane, gdy opiewa na ten sam okres, co otrzymane alimenty. Odmienna wykładnia przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mogłaby doprowadzić do sytuacji, iż osoba uprawniona do alimentów zostałaby pozbawiona przysługujących jej świadczeń także wtedy, gdy pobrane alimenty będą stanowiły spłatę zaległych alimentów przysługujących za okres przed przyznaniem świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tzn. otrzymałaby zaległości alimentacyjne już w okresie pobierania świadczenia z ustawy o pomocy uprawnionym, ale zaległości alimentacyjne nie dotyczyłyby okresu, na który przyznano świadczenie. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 451 § 1 Kodeksu cywilnego dłużnik mający względem tego samego wierzyciela kilka długów tego samego rodzaju może przy spełnieniu świadczenia wskazać, który dług chce zaspokoić. Jednakże to, co przypada na poczet danego długu, wierzyciel może przede wszystkim zaliczyć na związane z tym długiem zaległe należności uboczne oraz na zalegające świadczenia główne. Natomiast w myśl § 3 art. 451 Kodeksu cywilnego w braku oświadczenia dłużnika lub wierzyciela spełnione świadczenie zalicza się przede wszystkim na poczet długu wymagalnego, a jeżeli jest kilka długów wymagalnych - na poczet najdawniej wymagalnego. Z powyższej regulacji wynika, iż w razie braku oświadczeń wierzyciela i dłużnika zapłacone alimenty należałoby zaliczyć jako zapłatę alimentów najdawniej wymagalnych. Organ rozpoznając sprawę ponownie wobec uznania, że dłużnik płacił alimenty, winien dokładnie ustalić czy zapłata ustalonej kwoty stanowiła zapłatę bieżących alimentów czy też stanowiła spłatę zaległych alimentów należnych skarżącej za okres przed przyznaniem świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W razie ustalenia, iż dłużnik alimentacyjny posiada jeszcze zaległości alimentacyjne wobec skarżącej, to należy uznać, że zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami stanowiło ono spłatę zaległych alimentów. W ocenie Sądu, na przeszkodzie w przyjęciu powyższej wykładni nie stoi art. 28 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który reguluje kolejność zaspokojenia roszczeń z kwot uzyskanych w drodze egzekucji, a nie kwestie spłaty długu do rąk własnych wierzyciela. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń, organ mając wytyczne wynikające z niniejszego uzasadnienia, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, w tym zakresie organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Swoją argumentację ograniczył jedynie do stwierdzenia, że skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. zmieniająca decyzję przyznającą przedmiotowe świadczenia rodzinne w ten sposób, że odmawia tych świadczeń skarżącej, to "automatycznie" oznacza to, że zaistniały okoliczności uzasadniające uznanie pobranych przez skarżącą przedmiotowych świadczeń za nienależnie pobrane i nałożenie na skarżącą obowiązku ich zwrotu wraz z odsetkami na podstawie art. 2 ust. 7 pkt c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). Z takim stanowiskiem organu odwoławczego Sąd nie może się zgodzić. Niezależnie od tego wskazać należy, iż z orzeczenia i uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że organ uznał, że podstawą rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego powinien być art. 2 ust. 7 pkt c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów a nie art. 2 ust. 7 pkt d w/w ustawy. W takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie może orzekać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji we wcześniejszej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadziłaby do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. A zatem, jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i utrzymuje takie rozstrzygnięcie w mocy, to uznaje tym samym, że również podstawa prawna tego rozstrzygnięcia jest prawidłowa. Niezależnie od powyższych wad postępowania organu odwoławczego należy wskazać, że organ ten nie mógł orzekać w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z uchyleniem przez organ I instancji decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych. Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu natomiast o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez nieobowiązujące rozstrzygnięcie. Przewidziana w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzja weryfikująca jest więc aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu, co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Przyjęcie odmiennego stanowiska w tym zakresie prowadziłoby, w ocenie składu orzekającego, do naruszenia pewności obrotu prawnego i podważenia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 6, 7, 8 k.p.a.). Na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn akt I OSK 535/08, w którym Sąd stwierdził, że " W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia." W tej sytuacji, organ odwoławczy nie mógł pominąć faktu, że decyzja oparta o przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być przez organ I instancji podjęta. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie innej niż w przedmiotowej sprawie ustawie, jednak zawarta w nim teza jest aktualna również na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał decyzję zmieniającą po upływie okresu na jaki świadczenie zostało przyznane. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nadto zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają art. 107 § 3 kpa, bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich oparły się oba organy administracji orzekające w sprawie, oceny ich wiarygodności, a także dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych oraz nie wyjaśniają właściwie zastosowanej podstawy prawnej. Są to uchybienia istotne, bowiem Sąd nie jest powołany do samodzielnego dokonywania ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania w niej odpowiedniej normy prawa materialnego. Obowiązki powyższe obciążają organ administracji, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanych w sprawie decyzji. Wobec niewyjaśnienia sprawy we wskazanym wyżej zakresie musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu przez organ II instancji, który uwzględni wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu i uzupełni materiał dowodowy w przedstawionych wyżej kierunkach oraz dokona analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w niej ustaleń. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.