II SA/Ol 772/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na tymczasową lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 10 lutego 2009r. spółka A zwróciła się do Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu tymczasowego w pasie drogowym ulicy "[...]" w M. do nieruchomości oznaczonych numerami "[...]" do czasu wykonywania obwodnicy M.. Decyzją z dnia "[...]"., nr "[...]" Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich zezwolił spółce A na tymczasową (do 31 grudnia 2014r.) lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr "[...]" do projektowanych pawilonów handlowych "[...]" i "[...]" zlokalizowanych na działkach Nr "[...]" przy ulicy "[...]" w M. na niżej podanych warunkach: 1) Lokalizacja zjazdu t.j. włączenie do istniejącego ronda winna być zgodna z załączonym planem sytuacyjno-wysokościowym. 2) Na etapie budowy obwodnicy M. rozbiórka tymczasowego włączenia do istniejącego ronda oraz nowy dojazd do terenu marketu z obwodnicy mają być wykonane na koszt inwestora (właściciela pawilonu handlowego) na zasadzie prawoskrętów z dodatkowym pasem ruchu w lewo zgodnie z przedstawioną koncepcją. W/w roboty należy skoordynować z wykonawcą obwodnicy wg wspólnych ustaleń. 3) Parametry techniczne włączenia winny być zgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz.430 z dnia 14 maja 1999r.) oraz wytycznymi projektowania skrzyżowań drogowych (Zarządzenie Nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 12 czerwca 2001r. w sprawie wprowadzenia zasad technicznych w zakresie projektowania skrzyżowań drogowych). 4) Zjazd z drogi (włączenia do istniejącego ronda) powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymogów bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszego. 5) Projekt budowlany zjazdu (włączenia do istniejącego ronda) winien być sporządzony na aktualnych mapach przez uprawnionego projektanta wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego stosownie do wymagań art. 33-35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (jednolity tekst Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) oraz zgodnie z rozporządzeniem ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 z 2003r., poz. 1133). Projekt zjazdu należy uzgodnić w Zarządzie Dróg Wojewódzkich w Olsztynie (zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. – Dz. U. Nr 19 z 2007r., poz. 115 z późniejszymi zmianami). 6) Jeżeli do dnia 31 grudnia 2014r. administrator drogi nie przystąpi do budowy obwodnicy M., Inwestor winien wykonać docelowe włączenie do ronda wraz z odcinkiem obwodnicy zgodnie z projektem drogowym tej obwodnicy. W odwołaniu od powyższej decyzji, spółka A podniosła, iż nałożenie na inwestora obowiązku wskazanego w punkcie 6 zaskarżonej decyzji, jest niezrozumiałe i przedwczesne, gdyż w chwili wydania decyzji nie jest inwestorowi znany projekt według którego miałby wykonać "docelowe włączenie do ronda wraz z odcinkiem obwodnicy". Ponadto wskazała, iż art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), nie daje organowi kompetencji do wskazania, iż po upływie określonego terminu lokalizacji zjazdu inwestor winien wykonać rozwiązanie docelowe, szczególnie że organ administracji nie dysponuje na chwilę obecną dokumentacją projektową w tym zakresie, a przebudowa obwodnicy – jako inwestycja drogowa należy do zarządcy drogi. Z tych też powodów wniosła o uchylenie decyzji w jej punkcie 6 i w tym zakresie umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Decyzją z dnia "[...]"., Samorządowe Kolegium Odwoławcze na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi publicznej organ administracji powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podniósł, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ponadto dodał, iż zaskarżona decyzja organu I instancji nie może ostać się w obrocie prawnym, ponieważ nie zawiera uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i tym samym narusza art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec braku uzasadnienia decyzji, nie wiadomo jakie były motywy podjętego rozstrzygnięcia, jakie fakty organ I instancji uznał za udowodnione, na których dowodach się oparł, a którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także jakie przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, pełnomocnik spółki A zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1, w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona jedynie w części, a zatem w pozostałej części była ostateczna. Zarzucił ponadto naruszenie art. 139 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia na niekorzyść strony bez wskazania i uzasadnienia przesłanek, które pozwalałyby stwierdzić, iż decyzja organu I instancji została wydana z "rażącym naruszeniem prawa", czy też " z rażącym naruszeniem interesu społecznego". Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, braku uzasadnienia decyzji nie można w ogóle uznać za naruszenie prawa, albowiem taką sytuację przewiduje art. 107 § 4 k.p.a. Dodał, że decyzja w zakresie żądania strony (wydania zgody na lokalizację zjazdu tymczasowego) była zgodna z żądaniem strony, a wskazanie warunku w punkcie 6 decyzji stanowiło jedynie wyjście organu I instancji poza granice wniosku. Fakt odwołania się przez stronę skarżącą od punktu 6 nie oznacza wcale, że decyzja nie uwzględniała żądania strony, co miałoby oznaczać, iż koniecznym było w decyzji zawarcie uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wskazało przy tym, że podniesione w odwołaniu zarzuty co do treści jednego z warunków udzielenia zezwolenia, nie stanowią podstawy do uznania, iż w pozostałej części decyzja stała się ostateczna. Przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji było bowiem zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto zasadnym jest wskazać, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. 15, art. 138 § 2 i 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie strona skarżąca podniosła słuszne argumenty, mające oparcie w powyższych unormowaniach oraz wypracowanym na ich podstawie orzecznictwie. Nie można jednak przypisać organowi odwoławczemu, podnoszonego przez stronę skarżącą, zarzutu naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Zauważyć należy w tym względzie, że organ I instancji załatwiając wniosek o tymczasową lokalizację przedmiotowego zjazdu, sformułował rozstrzygnięcie w ten sposób, iż uwzględnił wniosek zastrzegając sześć warunków wykonania zezwolenia. Taki sposób redakcji osnowy decyzji nie oznacza jednak, że którykolwiek z wyszczególnionych warunków stanowi samodzielne rozstrzygnięcie. Przeciwnie organ I instancji podjął jedną decyzję, załatwiającą co do istoty jedną sprawę administracyjną. Dlatego też zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż podniesienie w odwołaniu zarzutów co do treści jednego z warunków udzielenia zezwolenia, nie stanowi podstawy do uznania, iż w pozostałej części decyzja stała się ostateczna. Poza tym, rozważając zarzut naruszenia art. 16 k.p.a., trzeba mieć na uwadze naczelną zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego. Mianowicie, w świetle art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 96-97). Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia administracyjny tok instancji i nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Strona wnosząca odwołanie nie może zatem skutecznie ograniczyć zakresu kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego nie obowiązuje zasada związania organu II instancji granicami odwołania. Jak już wspomniano granice postępowania odwoławczego wyznacza rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Reasumując, wniesienie odwołania, niezależnie od wskazanych w nim zarzutów, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II GSK 1005/08, por. także wyrok NSA z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte zostało w art. 139 k.p.a. - zakaz reformationis in peius ( por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC 2002 r., s.162 – 163, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338 ). Przechodząc do omówienia dostrzeżonych uchybień procesowych, stwierdzić należy, że do realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest bowiem, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, tj. załatwienia zawisłej przed danym organem sprawy administracyjnej. Ponownego podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien zatem dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy może także z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeśli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie tj., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dlatego organ odwoławczy winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a. Skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to wnioskować należy z tego, że organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy organ I instancji podejmie decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego bądź przeprowadzi go w sposób wadliwy w całości lub znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88, wyrok z dnia 25 maja1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, , C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 606-608). Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji istnienia konieczności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej nie uzasadniały argumenty podane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się w tym zakresie jedynie na brak uzasadnienia decyzji organu I instancji, stwierdzając, iż w omawianym przypadku nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 107 § 4 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tego stanowiska. Unormowanie to jednoznacznie pozwala na odstąpienie od uzasadnienia decyzji ze względu na jej treść. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż przesłanki pozytywne zastosowania tego przepisu są następujące: a) postępowanie toczy się w I instancji, b) strona postępowania jest jedna, a gdy jest ich kilka, to mają wspólne i niesprzeczne interesy, c) decyzja uwzględnia w całości żądania zgłoszone przy wszczęciu i w toku postępowania (vide: B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2005, s.517). W rozpatrywanym przypadku zostały spełnione wszystkie wymienione warunki. Dlatego też organ I instancji mógł legalnie odstąpić od uzasadnienia wydanej decyzji. Wniesienie odwołania nie niweczyło (co zdaje się sugerować organ odwoławczy) tego uprawnienia. Jednak nawet, gdyby organ I instancji rzeczywiście zaniechał obowiązku uzasadnienia wydanej decyzji, to naruszenie takie nie mogłoby stanowić wystarczającego usprawiedliwienia dla zastosowania normy art. 138 § 2 k.p.a. i nie zwalniało Samorządowego Kolegium Odwoławczego od obowiązku ponownego całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie może przecież ograniczyć się do kontroli zasadności motywów, jakimi kierował się organ rozstrzygając w I instancji, ale musi samodzielnie dokonać ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie. Wobec oczywistego nadużycia zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd podzielił podnoszony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 kpa, to jest do decyzji kasacyjnych, to jednak nie może budzić wątpliwości, iż naruszona zostaje ta zasada w sytuacji, gdy tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy zwraca sprawę organowi I instancji, uchylając się ewidentnie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a zwłoka w rozstrzygnięciu działa na szkodę strony. Te zatem okoliczności stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł i koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł, orzeczono na podstawie art. 200 ppsa i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).