II SA/Lu 497/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy ulicy [...] w części obejmującej paragraf [...] punkt [...] stwierdza nieważność paragrafu [...] punkt [...] zaskarżonej uchwały W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 31 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy ulicy P. w B. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że powyższą regulacją Rada Miasta ustaliła dla terenów oznaczonych symbolami KDL i KDD stawkę 0 % jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jaka miałaby nastąpić w związku z uchwaleniem planu, co jest sprzeczne z art.12 ust.2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami). Według tego ostatniego przepisu, jeśli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Wojewody skoro opłata jest obligatoryjna, to jej wysokość nie może wynosić 0 %, ponieważ w ten sposób zniweczono by wolę ustawodawcy wskazującego na rentę planistyczną, jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym, a także dochodu gminy. Organ podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych wyłączeń od obowiązku pobrania opłaty planistycznej w razie przeznaczenia w planie nieruchomości na realizację celów publicznych. Jedynie art. 36 ust. 4a tej ustawy stanowi, że opłaty nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zmianami) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U Nr 64, poz. 427 ze zmianami ). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przepisy o opłacie stosuje się odpowiednio. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2006r. (II SA/Bk 100/06) organ dowodził, że określenie 0 % stawki opłaty planistycznej oznaczałoby zwolnienie pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia ustawowych przesłanek do jej określenia. Wojewoda zaznaczył także, iż z art.15 ust.2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawki opłaty planistycznej w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie jej w wysokości 0 %. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podkreśliła, że ustalenie opłaty planistycznej w wysokości 0% dotyczyło nieruchomości opisanej w planie symbolami KDD i KDL i było wynikiem przyjętej przez Miasto polityki wyrażającej dążenie do zachowania, nie kwestionowanej przez organ nadzoru, treści § 6 ust. 2 uchwały Rady nr XVI/149/2003 z dnia 10 grudnia 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. Według tego zapisu stawki procentowe opłaty w wysokości 0 % miały dotyczyć terenów przewidzianych na obiekty ochrony zdrowia, oświaty, kultury i administracji, infrastruktury technicznej oraz terenów przeznaczonych do zagospodarowania o charakterze ekologicznym, w szczególności pod zalesienia i zadrzewienia. Rada zaznaczyła, że uchwalenie zerowej stawki procentowej dla terenów oznaczonych symbolami KDD i KDL nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości objętej planem. Nowy plan nie zmienił bowiem przeznaczenia terenów położonych na wschód od ulicy P., określonych w uchwale Rady z 2003r. Są to tereny oznaczone symbolami 4 MN/U, 5MN/Mr, 6 MN/Mr oraz drogą lokalną KL i pasem terenu RP. Wprowadzenie na tym obszarze dróg lokalnych o symbolach KDD i KDL w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie wartości tych nieruchomości, co też wynika z dokumentacji planistycznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Rada podnosiła, że skoro wartość nieruchomości po uchwaleniu planu nie wzrośnie istnieją podstawy do zaniechania określenia stawki procentowej. Rada zwróciła ponadto uwagę, że zgodnie z § 4 pkt.13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stawka procentowa opłaty planistycznej powinna zawierać się w przedziale od 0 do 30 %, przy czym wielkość ta może być różna dla poszczególnych terenów. Skoro rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, to ustalenie stawki właśnie w wysokości 0 % nie mogło oznaczać przekroczenia treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80 , poz. 717 ze zmianami) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadano pogląd, że wspomniana stawka nie może być zerowa. Uzasadnia się to tym, że skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 ustawy, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej ( wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010r. II OSK 904/10 opubl. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreśla się także, że skoro opłata jest dochodem gminy, to nie może to być stawka procentowa - zerowa, bowiem wtedy nie byłoby opłat i dochodów gminy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2 wyd. Warszawa 2005, s. 159 i 285). W ten sposób gmina pozbawiłaby się jednego ze źródeł dochodów własnych gminy, które zgodnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji są określane w ustawach. Uzasadnienia dla odmiennej oceny stanowiska Rady Miasta nie można upatrywać w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, a sąd rozpatrujący niniejszą sprawę pogląd ten podziela, że rozporządzenie w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 powołanej wyżej ustawy jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy, a nadto wydane zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy (zob. powołany już wyrok z dnia 1 lipca 2010r. wyrok NSA z dnia 24 października 2006r. II OSK 1247/05, wyrok z dnia 3 października 2006 r. II OSK 1041/06 opubl. w CBOSA). Równie nieuzasadnione jest stanowisko Rady Miasta dopatrujące się prawidłowości ustalenia zerowej stawki planistycznej w niezmienionym przeznaczeniu terenów określonym w obecnym planie w stosunku do uchwalonego uchwałą nr XVI/149/2003 z dnia 10 grudnia 2003 r. Zwrócić należy uwagę, że art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie zawiera jakichkolwiek przesłanek uzasadniających odstąpienie od określenia stawki opłaty planistycznej. Przesłanki takiej nie sposób doszukać się także w art. 36 ust.4a, który stwierdza jedynie, że w przypadku w nim wskazanym opłaty się nie pobiera. Odmienna ocena prowadziłaby do naruszenia zapisu art. 15 ust. 2 pkt.12 ustawy, według którego określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek opłaty planistycznej jest obowiązkowe. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części.