III SA/Kr 1017/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. N. na czynność Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w przedmiocie wyrażenia zgody na umieszczenie znaków B-36 z tzw. tabliczkami dopuszczeniowymi przy ulicy A w K. p o s t a n a w i a : odrzucić skargę Pismem z dnia 28 grudnia 2009r., zatytułowanym "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", A. N. zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu o usunięcie dwóch znaków drogowych B-36 (zakaz zatrzymywania się) umieszczonych przed kompleksem budynków nr 13, 15, 17, 19 przy ulicy A w K. Jego zdaniem nie ma żadnych podstaw prawnych dla takiego usytuowania znaków zakazu zatrzymywania się i wyłączenia z tego zakazu niektórych mieszkańców K. Wyjaśnił, że ulica A jest drogą publiczną, której elementem jest nie tylko jezdnia, ale i pas drogowy, a wspomniane znaki odnoszą się do zatoki parkingowej położonej w pasie drogowym, pomiędzy jezdnią a chodnikiem. A. N. zauważył, iż funkcją tych znaków nie jest uniemożliwienie zatrzymywania się w miejscu niebezpiecznym, czy też zapobieganie utrudnianiu przejazdu ulicą przez parkujące samochody, ale zapewnienie miejsc parkingowych dla osób mieszkających w budynkach nr 13, 15, 17, 19 przy ulicy A. W wyniku tego fragment drogi publicznej administrowanej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu może być wykorzystywany do zatrzymywania samochodów tylko i wyłącznie przez wybranych mieszkańców K. Pismem z dnia 19 stycznia 2010r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu (ZIKiT) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej usunąć znaki B-36 ("zakaz zatrzymywania się") ustawione przy kompleksie budynków nr 13, 15, 17 i 19 przy skrzyżowaniu ulic A i C w K. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu podał, że ulica A znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, gminnej będącej w jego zarządzie, zaś przedmiotowe znaki drogowe zostały ustawione bez jego zgody. Organ stwierdził, iż pasem drogowym jest nie tylko jezdnia, ale także chodnik, zieleniec lub zatoka parkingowa przylegająca do jezdni. W odpowiedzi na to pismo Spółdzielnia Mieszkaniowa nadesłała pismo z dnia 3 lutego 2010r., w którym wyjaśniła, że zatoki parkingowe, przy których postawiono kwestionowane znaki, są zlokalizowane na działkach 356/4 oraz 357/2 obręb [...] stanowiących współwłasność Spółdzielni oraz osób fizycznych zamieszkałych w osiedlu (nieruchomości budynków nr 13, 15, 17, 19 ul. C). Zatoki parkingowe miały służyć zabezpieczeniu ilości miejsc parkingowych wymaganych pozwoleniem na budowę, co było wówczas uzgadniane z Zarządem Dróg. Spółdzielnia stwierdziła również, że w okresie ustawienia tych znaków była ona właścicielem całej ulicy A przyległej na tym odcinku do budynków Nr 13 i 19 (ul. C). Na wniosek Spółdzielni Wojewoda przekazał działki Nr 357/1 Gminie, a dla działki Nr 356/5 rozwiązane zostało użytkowanie wieczyste. Obie te działki stanowiły ulicę A. Pismem z dnia 22 lutego 2010r. A. N. zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego przy ulicy A 13, 15, 17 i 19 do stanu poprzedniego i usunięcie ustawionych tam znaków drogowych B-36. Wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie usunęła w/w znaków drogowych w zakreślonym (w piśmie z dnia 19 stycznia 2010r.) przez Zarząd terminie. Pismem z dnia 23 maja 2010r. nr [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu poinformował Spółdzielnię Mieszkaniową, że ustawione przez Spółdzielnię znaki B-36 z tabliczkami dopuszczeniowymi zostały ustawione zgodnie z posiadanymi prawami do przedmiotowego terenu, na którym usytuowane są zatoki parkingowe. Zgodnie bowiem z uzgodnieniami Zarządu Dróg z dnia 12 czerwca 1986r. ([...]) oraz zgodnie z odpowiedzią Zarządu do Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 9 października 1986r. ([...]) – projektowane przy ulicy A parkingi miały służyć jedynie obsłudze osiedla mieszkaniowego i nie były przejęte w utrzymanie ZD. Tym samym złożone do Zarządu przez A. N. żądanie usunięcia ustawionych w pasie drogowym drogi publicznej znaków B-36 nie znajduje prawnego uzasadnienia i nie może być rozpatrzone pozytywnie, gdyż przedmiotowe zatoki nie znajdują się w zarządzie ZIKiT. Pismem z dnia 5 czerwca 2010r. A. N. wezwał Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uznaniu, że dwa znaki drogowe B-36 (zakaz zatrzymywania się) zostały umieszczone zgodnie z prawem przez Spółdzielnię Mieszkaniową przed kompleksem budynków przy ul. A nr 13, 15, 17, 19 w K. Zdaniem A. N. - pogląd wyrażony przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w piśmie z dnia 23 maja 2010r. nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zdaniem A. N. - już tylko to wskazuje, że powołanie się na uzgodnienia poczynione w 1986r. przez ówczesny Zarząd Dróg jest całkowicie nieuzasadnione. Zarząd Dróg nie mógł w 1986r. wykluczyć fragmentu drogi publicznej z powszechnego użytku, bo już wtedy naruszało to dyspozycję powołanego art. 1 ustawy o drogach publicznych, która weszła w życie w dniu 1 października 1985r., a więc obowiązywała w chwili dokonywania uzgodnień i wymiany pism, do których nawiązuje ZIKiT. A. N. stwierdził, iż powoływanie się przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w piśmie z dnia 23 maja 2010r. na wspomniane uzgodnienia i pomijanie przy kształtowaniu swojego stanowiska aktu prawa powszechnie obowiązującego – ustawy o drogach publicznych, nie jest niczym innym jak sprzeczną z prawem akceptacją bezprawia, które miało miejsce w 1986r. Źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce są bowiem Konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia wydane na podstawie delegacji ustawowej i akty prawa miejscowego. Tylko więc z przepisów tego rodzaju mogą wynikać uprawnienia i obowiązki poszczególnych podmiotów. Przepisami szczególnymi nie są uzgodnienia dokonane przez Zarząd Dróg, ani pisma formułowane przez ten organ. Nie znajdują się one bowiem w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Oznacza to, że dokonane uzgodnienia nie mogą skutkować ograniczeniem prawa do korzystania z drogi publicznej przysługującego każdemu. Ani z ustawy o drogach publicznych, ani z przepisów szczególnych nie wynika aby w drodze uzgodnień można było ograniczyć powszechną dostępność drogi publicznej. A. N. wskazał również, iż na gruncie przepisów prawa administracyjnego nie jest znana konstrukcja oddawania fragmentu drogi publicznej w zarząd i do wyłącznego korzystania osobie trzeciej. Jeżeli droga ma status drogi publicznej, to cały pas drogowy (jezdnia, chodnik i zatoki parkingowe) może być używana przez każdego, o ile nie ograniczają tego uprawnienia normy prawne wynikające z aktów prawa powszechnie obowiązującego. Dokonane uzgodnienia nie wywołują zaś żadnych skutków prawnych na gruncie prawa administracyjnego (w odniesieniu do wszystkich, którzy mają interes prawny w korzystaniu z drogi publicznej). A. N. podniósł, iż wbrew temu co twierdzi Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu - ulica A w K. jest drogą gminną, w całości administrowaną przez ten podmiot. Skoro żadne ograniczenia możliwości korzystania z tej drogi nie wynikają ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa – ustawy o drogach publicznych i powszechnie obowiązujących przepisów szczególnych, to brak jest podstaw prawnych dla takiego usytuowania znaków zakazu zatrzymywania się aby ograniczać ten przejaw korzystania z drogi publicznej i wyłączać z tego zakazu niektórych mieszkańców K. A. N. wyjaśnił, iż jego syn uczęszcza do Przedszkola Samorządowego usytuowanego obok kompleksu budynków nr 13, 15, 17, 19, a jego córka jest uczennicą Szkoły Podstawowej położonej przy sąsiedniej ulicy B. Powoduje to, że nawet cztery razy w ciągu dnia musi korzystać z ulicy A i miejsc parkingowych stanowiących element jej pasa drogowego. Jego zdaniem, bezprawne działanie ZIKiT-u narusza jego interes prawny w używaniu tej drogi publicznej w tych celach, gdyż korzystanie z drogi publicznej, do czego w jego przekonaniu, ale już nie w przekonaniu ZIKiT-u, ma prawo – naraża go na odpowiedzialność (karną i cywilną). Pismem z dnia 5 lipca 2010r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu poinformował A. N., że otrzymał odpis pisma z dnia 23 maja 2010r. skierowanego do Spółdzielni Mieszkaniowej, w którym wyjaśniono stan prawny terenu oraz wszelkie prawa z tym związane. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że dalsze żądania A. N. w sprawie usunięcia oznakowania z terenu nie będącego w zarządzie ZIKiT-u nie znajdują uzasadnienia. Pismem z dnia 5 sierpnia 2010r. A. N. wniósł skargę na czynność z zakresu administracji publicznej – zgodę Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu na umieszczenie przez Spółdzielnię Mieszkaniową dwóch znaków B-36 z tzw. tabliczkami dopuszczeniowymi przed kompleksem budynków nr 13, 15, 17, 19 przy ulicy A w K., domagając się stwierdzenie jej bezskuteczności. W swojej skardze A. N. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie podnosząc te same argumenty co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 czerwca 2010r. W odpowiedzi na skargę Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu wniósł o odrzucenie skargi. Organ wyjaśnił, iż skarga A. N. dotyczy bezpośrednio pisma z dnia 5 lipca 2010r. oraz pośrednio pisma z dnia 23 maja 2010r., które zostały przygotowane przez organ w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego zainicjowanego przez skarżącego pismem z dnia 22 lutego 2010r., które został potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, sformułowanie zawarte w piśmie z dnia 23 maja 2010r. dotyczy odmowy usunięcia znaków drogowych, a nie wyrażenia zgody na ich umieszczenie. Jeżeli organ miałby wyrażać zgodę na umieszczenie znaków to musiałby to zrobić w formie przewidzianej przez prawo o ruchu drogowym oraz przepisy wykonawcze, tj. musiałby zatwierdzić projekt organizacji ruchu opracowany przez Spółdzielnię oraz zaakceptowany przez Policję. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu stwierdził, iż pismo z dnia 5 lipca 2010r., do którego odnosi się skarga jest kolejnym pismem w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego z dnia 22 lutego 2010r. Zatem - zdaniem organu - skarga jaka została wniesiona przez skarżącego na pismo z dnia 5 lipca 2010r. winna zostać odrzucona jako co najmniej przedwczesna. Organ wskazał ponadto, iż pismo z dnia 5 lipca 2010r. nie mieści się w kategorii spraw jakie zostały wymienione w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie jest aktem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Jeżeli nawet organ błędnie zakończył postępowanie w sprawie usunięcia znaków drogowych wydając tylko pismo, a nie decyzję rozstrzygającą merytorycznie sprawę, lub umarzającą postępowanie w trybie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, to Kodeks ten przewiduje możliwość dyscyplinowania organu poprzez złożenie przez stronę zażalenia na bezczynność do organu wyższego rzędu, którym w tym przypadku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ wskazał także, iż ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje możliwość wniesienia takiej skargi, ale tylko w przypadku wyczerpania środków zaskarżenia, to jest w sytuacji gdy stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia jak np. zażalenie lub odwołanie. Ponieważ aktualnie prowadzone jest postępowanie zainicjowane przez samego skarżącego, to - zdaniem organu - składanie skargi na tym etapie postępowania, bez wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych przez przepisy prawa, a dotyczącej jedynie jednego pisma, musi zostać uznane jako niedopuszczalne a sama skarga odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", zgodnie z którym: "Art. 3.(...) § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a." Ponadto – zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. – "sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznacza, że w dotychczasowym orzecznictwie ocena działań związanych z umieszczaniem znaków drogowych na drogach, a tym samym i ocena prawna znaku drogowego umieszczonego na drodze były przedmiotem wątpliwości, dyskusji i zajmowania w orzecznictwie niejednoznacznych stanowisk. Nie mniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – mając na względzie przytoczony wyżej przedmiot skargi i stan faktyczny, który stał się podstawą do jej wniesienia – stanął na stanowisku, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego będącego – w ocenie strony – nielegalną działalnością administracji. Znak drogowy może, co najwyższej, naruszać interes faktyczny danej osoby. W ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2006r. do sygn. akt III SA/Kr 609/06, które Sąd w składzie orzekającym podziela w całości, Sąd stwierdza, że postawienie znaku drogowego nie jest dokonywane ani w formie decyzji, ani postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. i w szczególności nie jest innym niż określone w pkt 1-3 tego przepisu p.p.s.a aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd zwraca uwagę, że skarga na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dopuszczalna wtedy, gdy podjęty akt lub czynność został skierowany do indywidualnego podmiotu. Cechy tej nie spełnia czynność polegająca na postawieniu znaku drogowego, która – jak zaznaczono już wcześniej – ma charakter generalny. Należy podkreślić, że podstawą prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z tych dróg są dwie ustawy – ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym: "Znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje". Natomiast według art. 10 ust. 12 tej ustawy: "Art. 10. (...) 12. Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem." To w oparciu o powyższą delegację ustawową (z art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym) wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), które w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), d) i e) stanowi: "§ 2. 1. Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, (...) d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji," W myśl § 11 powyższego rozporządzenia: "§ 11. Organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. (...)" Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 wymienionego wyżej rozporządzenia: "§ 3. 1. Organ zarządzający ruchem w szczególności: 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów;" Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 5 i ust. 6 powołanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym: "Art. 10. (...) 5. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. 6. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych." Z treści powyższych przepisów wynika wprost, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego określonej przytoczonymi wyżej przepisami p.p.s.a. Sąd zauważa, że przedstawione wyżej stanowisko Sądu orzekającego w tej sprawie znajduje poparcie w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, w szczególności w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1987r. o sygn. akt SAB/Wr 87 (opub. w ONSA 1987/2/92 i LEX nr 9961): "Sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjne", czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1992r. o sygn. akt SA/Ka 117/92 (opub. w OSP 1994/7/128 i LEX nr 10825): "Ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych (...) ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi - nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników." Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzucana przez stronę skarżącą organowi administracyjnemu – Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu, czynność polegająca na wyrażeniu zgody na ustawienie (umieszczenie) znaku drogowego, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł - jak w sentencji.