II OSK 427/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 309/10 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 309/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej ustawą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] marca 2010 r., nr [...] o wymeldowaniu L. W. z miejsca pobytu stałego z lokalu przy ul. Kozanowskiej [...] we Wrocławiu. W uzasadnieniu wskazano, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest art. 15 ust. 2 ustawy, który stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Definicję pojęcia pobytu stałego zawiera art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazuje, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2010r. odpowiada prawu, a co za tym idzie warunkom wymeldowania określonym w art. 15 ust. 2 ustawy. Wskazano dalej, że z wyjaśnień złożonych przez strony postępowania, a także z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków bezspornie wynika, że L. W. nie zamieszkuje w spornym lokalu od listopada 1993 r. Sam odwołujący się nie kwestionował tego faktu. W protokole z dnia 25 stycznia 2010 r. podał, że od kilkunastu lat nie zamieszkuje w lokalu przy ul. Kozanowskiej [...] we Wrocławiu. Jednakże podał, że nie wyprowadził się z niego i ma tam swoje rzeczy osobiste i wspólne z małżeństwa. Oświadczył, że ostatni raz był w domu pięć miesięcy temu. M. W. podała, że podtrzymuje swój wniosek o wymeldowanie męża z lokalu, ponieważ wyprowadził się dobrowolnie kilkanaście lat temu i zamieszkał w swoim mieszkaniu przy ul. Powstańców Śląskich [...] we Wrocławiu. Nie kwestionuje uprawnień męża jako współwłaściciela lokalu. Jednakże podaje, że koszty utrzymania i remontów ponosi sama. Z materiału dowodowego wynika, że L. W. obecnie zamieszkuje w drugim swoim mieszkaniu przy ul. Powstańców Śląskich [...] we Wrocławiu. Wyjaśnił, że do chwili obecnej nie miał możliwości wejścia do lokalu ponieważ żona wymieniła zamek w drzwiach, a policja odmówiła mu asysty, celem wyegzekwowania prawa do mieszkania. Jednakże zdaniem organu odwoławczego podniesione kwestie nie rzutują na wydane rozstrzygnięcie. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że L. W. od kilkunastu lat swoje sprawy bytowe koncentruje poza miejscem zameldowania na pobyt stały. Fakt ten potwierdziła także córka stron – A. W. Zeznając do protokołu podała, że L. W. wyprowadził się z lokalu kiedy jeszcze była mała i zamieszkał w swoim mieszkaniu przy ul. Powstańców Śląskich. Mieszka tam do dzisiaj, ponieważ odwiedza go w tym lokalu. Wyjaśniono, że przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu należy rozumieć fizyczne nieprzebywanie w lokalu. Organy administracji w sprawie o wymeldowanie obowiązane są jedynie do ustalenia czy występują okoliczności faktycznego opuszczenia lokalu. W tym stanie rzeczy jako wymaganą prawem przesłankę wymeldowania L. W. wskazać należy brak jego pobytu w lokalu mieszkalnym, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy i utrwalonego orzecznictwa NSA, pobytem stałym w danym lokalu jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Trzeba zatem przyjąć, że miejsce pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, przyjmuje wizyty gości, przyjmuje korespondencję, itp. Odnosząc się do poruszanej w odwołaniu kwestii uprawnień do zamieszkiwania w lokalu organ wyjaśnił, że zameldowanie i wymeldowanie jest jedynie rejestracją danych o miejscu pobytu osoby, a tym samym nie rodzi ani nie pozbawia uprawnień do lokalu. Nie należy utożsamiać zameldowania z nabyciem, a wymeldowania z utratą uprawnień do lokalu. Są to dwie niezależne od siebie sprawy, z których jedna dotyczy kwestii przebywania w określonym miejscu, zaś druga - praw majątkowych uprawnionego, przy czym ta druga kwestia w kontekście wymeldowania nie jest przedmiotem zainteresowania organów administracji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie przesłanką wymeldowania jest takie opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu, które jest dobrowolne i nosi cechy trwałości. Aktualnie dominuje stanowisko, zgodnie z którym wymóg dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego nie może być przyjmowany bezkrytycznie i automatycznie, ale oceniany według kryteriów obiektywnych. Wyrazem tego stanowiska jest cała linia orzeczeń zarówno NSA jak i WSA, w których wyrażono pogląd, iż za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta wbrew jej woli, lecz nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Środkami prawnymi umożliwiającymi powrót do lokalu są roszczenia cywilnoprawne, takie np. jak o przywrócenie naruszonego posiadania, które zostaną uwzględnione przez sąd przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek o wymeldowanie. Nie skorzystanie z tych środków, ewentualnie oddalenie powództwa przez sąd powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymania fikcji meldunkowej. Samo deklarowanie przez L. W. woli zamieszkiwania w spornym lokalu w najbliższym czasie nie daje podstawy do uznania, iż faktycznie lokal ten stanowi jego miejsce pobytu stałego. Wolę wewnętrzną osoby co do miejsca zamieszkania określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności faktycznych. W ocenie organu w niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie wykazało, iż L. W. swoje życie osobiste od listopada 1993 r. koncentruje poza adresem zameldowania na pobyt stały, spełniając tym samym przesłanki art. 15 ust. 2 ustawy, warunkujące jego administracyjne wymeldowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł L. W. podnosząc, że w mieszkaniu przy ul. Kozanowskiej [...] we Wrocławiu znajdują się jego rzeczy osobiste oraz rzeczy stanowiące majątek dorobkowy nabyty w czasie trwania małżeństwa z M. W. Skarżący podniósł, że ponosi koszty utrzymania mieszkania i utrzymuje rodzinę z dochodów uzyskiwanych z prowadzenia sklepu. Z uwagi na trudny charakter M. W., mieszkanie przy ul. Powstańców Śl. traktuje jako miejsce noclegowe czasowego pobytu. W ocenie skarżącego nie doszło do opuszczenia miejsca pobytu stałego, gdyż zostało ono wymuszone sytuacją niezależną od niego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną przesłanką zaskarżonej decyzji był przepis art. 15 ust. 2 ustawy, który stanowił podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Biorąc pod uwagę powyższe, rozpoznanie sprawy wymeldowania skarżącego wymagało ustalenia przez organy administracyjne obu instancji, czy opuścił on miejsce dotychczasowego pobytu i czy opuszczenie to miało w rozumieniu przepisu art. 15 ust 2 ustawy, charakter trwały i dobrowolny. Wskazać należy, iż ustalenia powyższe winny były zostać poczynione zgodnie z przepisami prawa procesowego, w tym przede wszystkim zgodnie z wynikającą z art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, w świetle której organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy. W tym też celu, zgodnie z wymogami określonymi w treści art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 107 § 1 i 3 kpa, decyzja organu powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnosząc wskazane reguły procesowe do rozpatrywanej sprawy Sąd przyjął, że organy meldunkowe wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, który następnie oceniony został w granicach prawem przewidzianej swobody, co w efekcie doprowadziło do prawidłowych ustaleń stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Opierając się na prawidłowo dokonanych ustaleniach uznać należało spełnienie wymaganej prawem przesłanki do wymeldowania skarżącego z miejsca stałego zameldowania - w postaci niewątpliwego ustania jego pobytu w spornym lokalu. Zresztą sam fakt opuszczenia lokalu nie był przez skarżącego kwestionowany. W ocenie Sądu, organy właściwie uznały, że skarżący opuścił miejsce stałego pobytu w sposób trwały i dobrowolny, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. W prowadzonym postępowaniu nie zostało potwierdzone, by opuszczenie mieszkania przez skarżącego spowodowane było bezprawnym działaniem innych osób, natomiast ponad wszelką wątpliwość ustalono, iż opuścił on lokal przy ul. Kozanowskiej [...] we Wrocławiu. W trakcie postępowania administracyjnego przesłuchano świadków, którzy ten fakt potwierdzili. Również skarżący w skardze przyznał, że do czasu wymiany zamków w mieszkaniu przy ul. Kozanowskiej przebywał sporadycznie, czym nie wypełnia przesłanki dotyczącej stałego przebywania w lokalu z wolą koncentracji w nim swych spraw życiowych. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje to, jaka ilość rzeczy skarżącego znajduje się jeszcze w mieszkaniu. Z kolei, w ocenie Sądu, twierdzenia skarżącego dotyczące utrudniania mu powrotu do mieszkania, położonego we Wrocławiu przy ul. Kozanowskiej [...], nie znajdują potwierdzenia w prawidłowo zebranym i ocenionym przez organy materiale dowodowym. Sama wymiana zamków przez byłą żonę skarżącego, bez skorzystania przez niego ze środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, nie może zostać uznana za działanie bezprawne. Wprawdzie skarżący pismem z dnia 4 lutego 2010 r. zwrócił się do organu policyjnego o asystę "w celu wyegzekwowania prawa do mieszkania", jednak w związku z tym, że uczynił to już po wszczęciu postępowania o wymeldowanie to w świetle przedstawionych okoliczności nie mogło to mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organy meldunkowe dokonując ustaleń odnoszących się do charakteru opuszczenia przez skarżącego miejsca zameldowania i jego woli w tym zakresie nie uchybiły wymaganiom procedury dowodowej omówionym w uzasadnieniu wyroku. Organy orzekające zapewniły skarżącemu aktywny udział w postępowaniu, uwzględniając jednocześnie wszystkie jego wnioski dowodowe. Tym samym, zarzuty skargi nie znajdują żadnego uzasadnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. W. zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi sądu I instancji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 z późniejszymi zmianami) poprzez przyjęcie, że skarżący na stałe, dobrowolnie opuścił lokal przy ulicy Kozanowskiej [...] we Wrocławiu; - naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, lecz przyjął wybiórcze uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego i dokonał ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez uznanie, że w sprawie doszło do dobrowolnego i trwałego opuszczenia lokalu. W ocenie skarżącego w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie wykładni art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 z późniejszymi zmianami) nadrzędne znaczenie dla sprawy ma ocena przyczyny opuszczenia lokalu przez osobę uprawnioną. W zgromadzonym przez organy administracji materiale dowodowym, nie ma żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających dobrowolność i trwałość opuszczenia przez skarżącego przedmiotowego lokalu mieszkalnego, ani też założenia przez niego w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji przede wszystkim naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75§1 77§1 oraz 80 k.p.a. wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie ustaleń sprzecznych z tym materiałem. Zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Sąd I instancji ocenił bowiem należycie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji, słusznie uznając, że doprowadziło ono do wykazania, że skarżący faktycznie nie zamieszkuje w mieszkaniu przy ulicy Kozanowskiej we Wrocławiu i lokal ten opuścił dobrowolnie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom art. 107§3 k.p.a. i pozwoliło sądowi I instancji należycie ocenić prawidłowość dokonanych w toku postępowania dowodowego ustaleń faktycznych i zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracji. Analiza postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania administracyjnego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykazała, że organy administracji nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej dotyczących postępowania dowodowego. Zwrócić należy uwagę na to, że skarżący przesłuchany w charakterze świadka w dniu 25 stycznia 2010r. sam przyznał, że "...od kilkunastu lat nie mieszka z żoną w tym lokalu". Fakt posiadania kluczy od mieszkania oraz odwiedzania go co parę tygodni nie stanowi przesłanki stwierdzenia, że dana osoba w mieszkaniu ma miejsce stałego pobytu. To, że skarżący przed kilkunastoma laty zmienił miejsce stałego pobytu potwierdzili także wszyscy inni świadkowie przesłuchani przez organ administracji. Skarżący nie przedstawił natomiast w toku postępowania żadnych dowodów mogących poddać w wątpliwość dowodów przeprowadzonych przez organ administracji. Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego należycie ustalono stan faktyczny sprawy, to bezzasadny był także zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż właściwą konsekwencją niewadliwego ustalenia, że skarżący opuścił lokal przy ul. Kozanowskiej [...] we Wrocławiu trwale i dobrowolnie - było zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.) i wydanie decyzji o wymeldowaniu skarżącego. Trafna była zatem ocena sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalenie skargi L. W. na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.