I OSK 7/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 133/10 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie w związku z weryfikacją uprawnień do kierowania pojazdami uchyla punkt I. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 133/10, oddalił skargę B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie w związku z weryfikacją uprawnień do kierowania pojazdami. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przywołaną wyżej decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, na mocy art. 138 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Starosty Wałbrzyskiego z dnia [...] listopada 2009 r. o skierowaniu B. P. na badania lekarskie kierowców. Zapadła ona na skutek wniosku, jaki wpłynął do Starosty dnia [...] września 2009 r. od egzaminatora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Wałbrzychu. Jak ustalił organ w uzasadnieniu swej decyzji we wniosku tym egzaminator podał, iż w trakcie przeprowadzonego w dniu [...] września 2009 r. egzaminu na prawo jazdy B. P. nie panował nad sobą, dokonywał gwałtownych ruchów i przyspieszeń, stwarzał zagrożenie dla innych uczestników ruchu, co było przyczyną interwencji egzaminatora, nadto był agresywny. Po zakończeniu egzaminu praktycznego powiadomił policję, iż egzaminator był pod wpływem alkoholu, czego przeprowadzone badania nie potwierdziły. Organ wskazał, że skarżący był osobą uprawnioną do kierowania pojazdami, podlegał jedynie kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w następstwie utraty uprawnień do kierowania pojazdami na skutek skazania na karę dodatkową. Sąd Rejonowy w Wałbrzychu wyrokiem z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...], zakazał mu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 2 lat. Przed przystąpieniem do egzaminu B. P. poddał się badaniu psychologicznemu w Ośrodku Badań Psychologicznych, w wyniku którego otrzymał orzeczenie Nr [...] stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych, zaś w dniu [...] sierpnia 2009 r. otrzymał orzeczenie lekarskie niestwierdzające przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zdaniem organu odwoławczego, zachowanie skarżącego w trakcie uczestniczenia w egzaminie państwowym dnia [...] września 2009 r. odbiegało od zachowania, które można uznać za mieszczące się w przyjętej normie. Kwestię badań lekarskich w celu sprawdzenia stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami reguluje art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zgodnie z którego brzmieniem badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. W § 2 ust. 4 pkt 1, wydanego w oparciu o delegację z art. 123 tej ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) postanowiono, że osobie określonej w art. 122 ust. 1 pkt. 4 i 5 cytowanej ustawy, decyzję o skierowaniu na badania lekarskie wydaje starosta w przypadku otrzymania wniosku od egzaminatora o stwierdzonych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby poddanej egzaminowi państwowemu. W ocenie organu wniosek był zasadny, a opisane w nim okoliczności wskazywały na spełnienie wyżej opisanych przesłanek. Uznał organ nadto, że nie niweczą tego poglądu pozytywne wyniki badań odwołującego się z sierpnia i września 2009 r. B. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję ostateczną, kwestionując zasadność skierowania go na badania lekarskie. Podniósł, że dysponuje orzeczeniem lekarskim, w którym nie stwierdzono przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zarzucił osobom przeprowadzającym dnia [...] września 2009 r. egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami niezrozumiałe wobec niego postępowanie, skutkiem którego był negatywny jego wynik. Podkreślił, że jest doświadczonym kierowcą, że nie udostępniono mu filmu z jazdy egzaminacyjnej, że ma chore dziecko, które musi wozić na badania i wizyty lekarskie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wyrażając w motywach odpowiedzi na skargę pogląd, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał na przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) "Sprawdzanie stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Stosownie do brzmienia art. 122 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Zastrzeżeń takich nie może skutecznie zgłosić każdy podmiot. Ich zasadność winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. W przekonaniu Sądu zawarta w aktach administracyjnych sprawy dokumentacja stanowi wiarygodną informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów mechanicznych w rozumieniu § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. W ocenie Sądu taka niezdolność może wyłączać lub ograniczać bezpieczne uczestnictwo kierującego w ruchu drogowym. Prawdopodobieństwo tej okoliczności, wymagane przez cytowany art. 122 ust. 1 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy, zostało więc wykazane. Przedłożone przez skarżącego wyniki badań sprzed zdarzenia, jego zdaniem, nie mogły zostać uwzględnione, gdyż zostały przeprowadzone wcześniej. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a, orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wywiódł B. P., domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy z akt administracyjnych wynika, iż postępowanie administracyjne dotknięte było wadami procesowymi mającymi wpływ na wynik sprawy, takimi jak naruszenie art. 7 k.p.a. skutkujące przekroczeniem granic uznania administracyjnego, § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się i uprawnienia do kierowania pojazdami, a także naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. W ocenie kasatora wydana przez starostę decyzja o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie nie była poparta wnikliwą oceną sytuacji faktycznej. Podkreślił on, iż organy obu instancji nie wzięły pod uwagę kontekstu sytuacyjnego; podczas gdy egzamin z samej natury jest dla wielu osób sytuacją stresującą. Egzaminowani zachowują się odmiennie, niż w warunkach normalnych, kiedy nie są poddawani ocenie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy nie dokonały wnikliwej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności nie oceniły znaczenia dla sprawy zgromadzonych dowodów, a to wniosku egzaminatora oraz notatki policji. Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jego zachowanie nasuwa zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Same tylko wątpliwości dotyczące incydentalnego zachowania nie są jednak wystarczające. Organ winien z dużą dozą prawdopodobieństwa wykazać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Wymóg taki został zamieszczony w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Starosta nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia bądź też uzupełnienia informacji przedstawionych we wniosku. A Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd Wojewódzki te wadliwości niesłusznie pominęły. Odpowiadając na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdziło, iż zaistniałe w dniu [...] września 2009 r. w trakcie egzaminu państwowego na prawo jazdy okoliczności były wystarczającą podstawą do skierowania B. P. na badania lekarskie, mimo iż w dniu [...] lipca 2009 r. otrzymał on orzeczenie psychologiczne niestwierdzające przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, zaś w dniu [...] sierpnia 2009 r. poddał się badaniu lekarskiemu, w wyniku którego nie stwierdzono przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Nadto powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 126/09, wskazało, iż każda niemożność emocjonalnego poradzenia sobie przez kierowcę z sytuacjami drogowymi jest elementem dyskwalifikującym, gdyż stan psychiczny kierującego pojazdem ma istotne znaczenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną może oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które może być wynikiem bądź błędnej wykładni, bądź wadliwego zastosowania tych przepisów, jednakże skarżący winien wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Z uwagi na taki charakter zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zastosować przepisu art. 188 P.p.s.a. i rozpoznać skargi, zatem był uprawniony jedynie po uchyleniu zaskarżonego wyroku do przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się usprawiedliwione, gdyż Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż postępowanie organu administracji dotknięte było poważnymi wadami. Wadami wynikającymi z uchybienia regule wyrażonej w art. 7 k.p.a., skutkującego przede wszystkim przekroczeniem granic uznania administracyjnego w kontekście regulacji § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wymaganych elementów uzasadnienia decyzji. Generalnie nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organy administracji publicznej rozpatrujące przedmiotową sprawę dokonały wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, w tym kontekstu zdarzenia oraz stwierdzonej krótko przedtem zdolności do kierowania pojazdami. Co najmniej przedwczesne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznające prawidłowość analizy w tym zakresie przeprowadzonej przez te organy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy nie została w pełni wyjaśniona. Nadto zarówno organy orzekające w tej sprawie, jak i Sąd meriti nie odniosły się w wystarczający sposób do podnoszonych przez skarżącego argumentów. Przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym reguluje obowiązek kierującego pojazdem, posiadającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, poddania się specjalistycznym badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, który został skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Następuje to w sytuacjach powzięcia przez organ umotywowanych sygnałów dotyczących stanu zdrowia kierującego pojazdem w aspekcie jego braku zdolności do czynnego uczestniczenia w ruchu drogowym. Zatem wezwanie do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się istotne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Przeciwwskazania, które zostaną zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Stanowi o tym § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, zgodnie z którym starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tym kontekście należy jednoznacznie wskazać, że organy administracji są zobowiązane do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, który te zastrzeżenia sygnalizuje, a więc oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw. Nie istnieje bowiem automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. W takim bowiem wypadku, a więc przy założeniu automatyzmu, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym. Ponadto decyzja w tej materii ma charakter uznaniowy, zatem wymaga szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu. W rozpoznawanej sprawie decyzję oparto o wniosek egzaminatora i notatkę funkcjonariusza Policji, który to materiał, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dawał wystarczających danych pozwalających na skierowanie skarżącego na kontrolne badania lekarskie. Nie można bowiem pominąć faktu, iż B. P. w dniu [...] lipca 2009 r. poddał się badaniu psychologicznemu w Ośrodku Badań Psychologicznych, w wyniku którego otrzymał orzeczenie stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych, zaś w dniu [...] sierpnia 2009r. uzyskał orzeczenie lekarskie niestwierdzające przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zważenie, że wydano je przed zdarzeniem trudno nazwać wyczerpującą oceną całokształtu okoliczności sprawy. Niepodobna wyników tych specjalistycznych badań spostponować jedynie na podstawie twierdzenia egzaminatora, iż w trakcie przeprowadzonego egzaminu B. P. zachowywał się niewłaściwie, oraz na podstawie wspomnianej notatki uznać, iż wydane w niespełna 3 tygodnie wcześniej orzeczenia placówek powołanych do oceny stanu zdrowia kierujących nie mają znaczenia dla sprawy. Tym bardziej, gdy [...] września 2009 r., a więc w niespełna dwa miesiące przed wydaniem przedmiotowego skierowania ten sam organ orzekł o przywróceniu skarżącemu uprawnień. Wniosek złożony przez egzaminatora obligował do wszczęcia postępowania, ale nie był wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy bez wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego i ustosunkowania się do nich w zakresie zasadności zgłoszonych zastrzeżeń. Przyszło też zważyć, że decyzja organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia, a jedynie podstawę prawną i zakreśloną (spośród kilku możliwości na standardowym formularzu) przyczynę skierowania na badania. Brak ustaleń faktycznych i rozważań prawnych w sposób oczywisty narusza art. 107 § 3 k.p.a., nadto uchyla się spod wszelkiej kontroli. Również uzasadnienie decyzji organu II instancji nie jest przekonujące, bo oparcie się na twierdzeniach egzaminatora i notatce policyjnej, bez choćby przesłuchania tych osób i przede wszystkim zainteresowanego, nie wyczerpuje przesłanki należytego zebrania dowodów i wyjaśnienia sprawy, zatem nie jest wystarczające do skierowania na ponowne badania lekarskie. Z doświadczenia życiowego wynika, iż w trakcie przeprowadzanych egzaminów na prawo jazdy może dojść do konfliktu między egzaminatorem i zdającym. Organy mogły zatem przeprowadzić przykładowo dowód z filmu rejestrującego przebieg egzaminu, tym bardziej, iż w odwołaniu od decyzji skarżący powoływał się na wiele nieprawidłowości w trakcie jego przeprowadzenia. W uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do wywodów i argumentów skarżącego, stwierdzając jedynie, iż zaistniałe fakty interpretuje na swoją korzyść. Okoliczności, które są podstawą skierowania muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego występują przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w charakterze kierowcy pojazdu. A tego zabrakło w obu rozstrzygnięciach organów administracyjnych. Wywód ten prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wziął pod rozwagę, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czym uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Zatem zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten powinien ponownie rozważyć, przy uwzględnieniu powyższych wskazań, czy organy administracji nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający wzruszenie kontrolowanych decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji niniejszego wyroku. Przy czym, z braku podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego (postępowanie sądowoadministracyjne nie jest bowiem kontynuacją postępowania administracyjnego, a jedynie zmierza do oceny legalności aktów administracyjnych), nie orzekł zgodnie z żądaniem skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, albowiem skarżący nie poniósł żadnych kosztów, zaś o kosztach związanych z reprezentacją przez adwokata z urzędu, rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny orzeka tylko o zwrocie kosztów postępowania między stronami.