II OSK 530/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.M. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 893/10 w sprawie ze skargi K.M. i A.M. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz K.M. i A.M. 400 (czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K.M. i A.M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. K. w B. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 i art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał K.M. i A.M. oraz B.B. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie następujących robót budowlanych w wymienionym wyżej budynku: uzupełnieniu brakujących elementów murowych, uzupełnieniu spoinowania, zabezpieczeniu muru przed wilgocią, odgrzybieniu i osuszeniu muru o ile wykaże to uprzednio sporządzona ekspertyza mykologiczna, ustalając termin wykonania obowiązków na 31 lipca 2010 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Sytuacja taka zaistniała w budynku położonym w B. przy ul. K., dlatego obowiązkiem remontu tego obiektu obciążono jego właścicieli. Odwołalnie od powyższej decyzji wnieśli K.M. i A.M., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 oraz 6 k.p.a. z uwagi na niemożność wykonania decyzji, art. 39 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak zgody organu konserwatorskiego na prowadzenie prac oraz art. 47 Prawa budowlanego z uwagi na brak zgody na wejście na teren posesji przy ul. K. Zaskarżoną decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu wykonania robót budowlanych i uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu ich wykonania, zakreślając nowy termin do dnia 20 września 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym wynika z art. 5 ust. 2, art. 61 i 62 Prawa budowlanego i w przypadku, kiedy organ nadzoru budowlanego stwierdzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, zobowiązany jest nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 61 i 66 Prawa budowlanego). Ponadto organ wyjaśnił, że nakazane roboty nie będą powodowały zmiany wyglądu budynku, który znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków i tego typu prace nie wymagają zgody Konserwatora Zabytków, co wynika z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Organ uznał również, że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających brak zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na ich teren. Podkreślił, że po otrzymaniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. zobowiązani powinni wystąpić do właścicieli sąsiedniej posesji o zgodę na korzystanie z ich terenu lub budynków oraz uzgodnić przewidywany sposób, zakres i termin zajęcia ich nieruchomości celem wykonania koniecznych napraw własnej ściany granicznej (art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego), a w przypadku nieuzgodnienia warunków, inwestor winien wystąpić do Starosty B. o rozstrzygnięcie w tej sprawie w drodze decyzji (z art. 47 ust. 2 cytowanej ustawy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K.M. i A.M. zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 oraz 6 k.p.a. z uwagi na niemożność wykonania decyzji, albowiem realny plac budowy uniemożliwia im prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, art. 39 pkt 1 Prawa budowlanego – brak zgody organu konserwatorskiego oraz art. 47 Prawa budowlanego – brak zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, gdy doszło do stwierdzenie, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przywołany przepis stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz wręcz statuuje obowiązek wydania takiej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechanie wydania decyzji stanowiłoby naruszenie prawa. Sąd podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nakazane roboty nie będą powodowały zmiany wyglądu budynku, który znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi bowiem, że podejmowanie innych działań (tj. poza wymienionymi w pkt 1-10), które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga stosownego pozwolenia. Nie wymagają więc takiego pozwolenia takie działania, które nie będą prowadzić do naruszenia substancji lub zamiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Ponadto w ocenie Sądu z przywoływanej opinii biegłego wynika, że brak jakichkolwiek przeszkód technicznych do wykonania przez skarżących nałożonych obowiązków zważywszy, że ściana budynku sąsiedniego jest niższa i przysłania tylko część ściany budynku nr [...] oraz, że część nakazanych prac można wykonywać od wewnątrz. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K.M. i A.M., domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organy albowiem części nakazanych prac nie można wykonać z zewnątrz przyjmując aktualny stan zagospodarowania działki oraz okoliczność, iż wykluczone jest prowadzenie robót od środka budynku. Ponadto zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wadliwie przyjął, że sąsiedni budynek jest niższy, dlatego prace można wykonać od zewnątrz w sytuacji, w której nakaz dotyczy ściany do wysokości stropu nad parterem całkowicie zasłoniętej przez ścianę sąsiedniego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek przy ul. K. w B. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wymagającym szybkiego podjęcia prac budowlanych prowadzących do jego naprawy. Stanu tego nie kwestionują też skarżący – jego właściciele. Podnoszone przez nich w toku postępowania administracyjnego zarzuty co do braku zgody konserwatora zabytków na remont budynku oraz zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście skarżących na sąsiedni teren w celu wykonania prac budowlanych organy nadzoru budowlanego słusznie uznały za nieuzasadnione. Zakres prac remontowych nie wymagałby zgody konserwatora zabytków a nadto, gdyby zgoda taka była konieczna, to właściciele budynku winni byli o nią wystąpić. Przepisy art. 47 Prawa budowlanego przewidują też odpowiednią procedurę umożliwiającą wejście na sąsiednią nieruchomość w celu przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych i skarżący mogli skorzystać z tych rozwiązań proceduralnych. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się obecnie do tego, iż określony w zaskarżonej decyzji zakres robót budowlanych, mających prowadzić do naprawy zagrożonej ściany budynku skarżących, jest technicznie niewykonalny. Skarżący podnieśli przy tym, iż nie zostały wyjaśnione okoliczności stanu faktycznego sprawy mające wpływ na ustalenie zakresu i sposobu wykonania robót remontowych tego obiektu budowlanego i stan ten zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy treścią zaskarżonego wyroku. Zarzut ten należy uznać za uzasadniony. Ze względu na realną możliwość wykonania nałożonych na właścicieli budynku, będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, obowiązków wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja powinna "uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów" (E. Janiszewska-Kuropatwa, w Prawie budowlanym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2006, s. 618). W rozpoznawanej sprawie taka ekspertyza techniczna nie została wykonana a organy powołały się na opinię biegłego z zakresu budownictwa J.M. wydaną w innych postępowaniach, dla innych celów i nieudzielającej odpowiedzi na pytanie jaka jest realna możliwość doprowadzenia obiektu skarżących do stanu niestwarzającego zagrożenia. Kwestią tą zajął się organ dopiero w odpowiedzi na skargę kasacyjną, która nie może jednak zastąpić stosownych wymagań zaskarżonej decyzji. Nadto organy pominęły okoliczności sprawy, na które zwracali uwagę skarżący: a więc to, iż do wypaczenia ściany ich budynku doszło w następstwie rozbiórki sąsiedniego budynku przy ul. K. [...], gdyż oba obiekty miały do pewnego poziomu przylegające ściany. Skarżący podnosili także, że naprawa ściany ich budynku była możliwa do czasu odbudowania budynku sąsiedniego, gdyż ściany obu budynków oddziela wąska szczelina do 15 cm szerokości, w której niemożliwe jest wykonywanie prac budowlanych i których nie można wykonać też z wnętrza budynku. Organy prowadzące postępowanie nie zajęły się wskazaną wyżej kwestią i w postępowaniu sądowoadministracyjnym niemożliwe jest stwierdzenie, czy nałożone zaskarżoną decyzją obowiązki są możliwe do wykonania z przyczyn technicznych. Należy więc uznać, iż skarga kasacyjna trafnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w wystarczającym stopniu. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.