VII SA/Wa 789/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia K. O., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C., A. i P. J. pozwolenia na nadbudowę budynku pawilonu handlowo-usługowego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w M., przy ul. [...] Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. C., A. i P. J. zwrócili się do Starostwa Powiatu [...] o wydanie decyzji o pozwoleniu na nadbudowę pawilonu handlowo-usługowego na działce nr ew. [...] obręb [...] w M. przy ul. [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił C., A. i P. J. pozwolenia na budowę w.w. inwestycji. Pismem z dnia [...] września 2007 r. K. O., działając na podstawie art. 145 §1 pkt 4 K.p.a., wniósł o "wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Państwa C., A. i P. J. o udzielenie pozwolenia budowlanego na nadbudowę budynku pawilonu handlowo-usługowego położonego w M. przy ul. [...] [...] na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2007r. (...); wydanie decyzji odmawiającej inwestorom udzielenia pozwolenia budowlanego; (...) nakazanie inwestorom wstrzymania robót budowlanych, aż do ponownego ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego decyzją o udzieleniu pozwolenia budowlanego, na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. ". Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę budynku pawilonu handlowo-usługowego w M. przy ul. [...] [...], na działce nr ew. [...] obręb [...]. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy w.w decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 361/08, po rozpoznaniu skargi K. O. na w.w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C., A. i P. J. pozwolenia na nadbudowę budynku pawilonu handlowo-usługowego na działce nr ew.[...] obręb [...] w M. przy ul. [...] [...]. Powyższe postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. nie weszło do obrotu prawnego, gdyż zostało wydane z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] Starosta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] uchylił w.w. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. Następnie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] na podstawie 152 §1 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C., A. i P. J. pozwolenia na nadbudowę budynku pawilonu handlowo-usługowego na działce nr ew.[...] obręb [...] w M. przy ul. [...] [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia K. O. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uznając, że organ pierwszej instancji wznawiając postępowanie w powyższej sprawie nie powiadomił wszystkich stron postępowania administracyjnego. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] ponownie wznowił postępowanie administracyjnej w sprawie, zawiadamiając wszystkie strony postępowania. W dniu [...] listopada 2009 r. Starosta [...] zobowiązał K. O. do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentu potwierdzającego prawo własności, prawo wieczystego użytkowania lub innego dokumentu ustanawiającego zarząd nieruchomości działki nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wpłynęło do organu pismo K. O. informujące o wydanym postanowieniu Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...], w którym to Sąd Rejonowy w W. stwierdził, iż K. O. oraz T. S. nabyli w drodze zasiedzenia na zasadach współwłasności ustawowej małżeńskiej z dniem [...] października 2005 r. własność nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C., A. i P. J. pozwolenia na nadbudowę budynku pawilonu handlowo-usługowego na działce nr ew.[...] obręb [...] w M. przy ul. [...] [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał art. 152 § 1 K.p.a., w myśl postanowień którego, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz stwierdził, że z jego treści wynika, iż ustalenie zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymania wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu, wstrzymanie wykonania decyzji w tym trybie winno być traktowane jako środek ostateczny oparty na udokumentowanym i wiarygodnym materiale dowodowym. Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stwierdził, że obiekt, na który wydano pozwolenie na nadbudowę został zaprojektowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Budynek ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi zlokalizowano w odległości 4,0 m od granicy działki sąsiedniej nr [...], co jest zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 w.w. rozporządzenia i nie wnosi żadnych ograniczeń dla zabudowy czy rozbudowy działki sąsiedniej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że do projektu budowlanego dołączona została ekspertyza dotycząca ewentualnego zacieniania budynku mieszkalnego na działce nr [...], z której wynika, że nie zachodzi możliwość zacieniania sąsiedniego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w odległości około 15 m od projektowanego budynku. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza maksymalną wysokość projektowanych inwestycji na przedmiotowej działce na trzy kondygnacje naziemne, co jest zachowane. Wobec powyższego organ pierwszej instancji nie stwierdził podstawy do wstrzymania wykonalności kwestionowanej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. złożył K. O., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie obowiązku podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a tym samym odmowę wstrzymania wykonalności decyzji, w szczególności nie wzięcie pod uwagę postanowienia Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...], o doręczenie którego organ sam się zwrócił do strony. Wojewoda [...] skarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. O., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nie znalazł podstaw do jego uchylenia, bowiem jest ono zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. "organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z powołanego przepisu, wykonanie decyzji nie zostaje wstrzymane z mocy prawa, lecz na organie ciąży obowiązek rozważenia (z urzędu lub na wniosek strony) wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli wykonanie decyzji może prowadzić do stanu prawego faktycznego, który jest nieodwracalny. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o uchyleniu decyzji. Organ podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art.152 §1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. W tej mierze organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96. Zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione nową decyzją, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, do których należy m.in. wznowienie postępowania administracyjnego. Zasada ogólna trwałości decyzji administracyjnych jest jedną z fundamentalnych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Organ odwoławczy stwierdził, że pismo skarżącego z dnia [...] września 2007 r., w którym wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego oraz o "(...) nakazanie inwestorom wstrzymania robót budowlanych, aż do ponownego ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego decyzją o udzieleniu pozwolenia budowlanego, na podstawie art. 152 §1 KPA" nie stanowiło podstawy do wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. Ponadto podniósł, że postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] października 2009 r., sygn. [...] o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie posłuży organowi pierwszej instancji do zbadania przymiotu strony i podjęcia stosownej decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Z uwagi na brak przyczyn wstrzymania wykonania decyzji, organ orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił mu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 152 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie, ponadto podtrzymał stanowisko zajęte w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Podniósł, że wielokrotnie wskazywał na brak zachowania prawidłowej odległości między budynkiem, w którym prowadzono inwestycję a granicą jego zabudowanej działki. Organy administracji koncentrowały się tymczasem na kwestii własności działki graniczącej z działką, na której prowadzona była inwestycja. Wskazał, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do przedstawionego przez niego dowodu własności działki graniczącej z inwestycją w swoim postanowieniu, które zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Wojewody [...]. Organ pierwszej instancji w swoim postanowieniu zaznaczył, że budynek ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi zlokalizowano w odległości 4,0 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] oraz jednocześnie wskazał, że do projektu budowlanego dołączona została ekspertyza dotycząca ewentualnego zacieniania budynku mieszkalnego na działce nr [...], z której wynika, że nie zachodzi możliwość zacieniania sąsiedniego budynku mieszkalnego. Skarżący zauważył, że postępowanie w sprawie toczy się już od kilku lat, a organy administracji nie podejmują żadnych realnych działań aby sprawę wyjaśnić i zakończyć. Stwierdził również, że bezczynność, a następnie nieudolność w działaniu organu administracji doprowadziła do nie rozpoznania w sposób ostateczny wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji na podstawie art. 152 § 2 K.p.a. przez okres dwóch i pół roku, co z kolei doprowadziło do sytuacji, że inwestycja została już zakończona. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżone postanowienia w tym aspekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby wydano je z naruszeniem prawa tj. art. 152 § 1 K.p.a., który stanowił ich podstawę. Z treści powyższego artykułu wynika, że organ administracyjny ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. Zabezpieczający charakter tego przepisu i użyte określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, iż rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania nadzwyczajnego - wznowieniowego. Do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. wystarczy zatem tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. organ nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1514/05, LEX nr 227787). Powyższe oznacza, że brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania nie rodzi obowiązku wstrzymania wykonania takiej decyzji przez organ. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielająca C., A. i P. J. pozwolenia na nadbudowę budynku pawilonu handlowo-usługowego na działce nr ewid.[...] obręb [...] w M., przy ul. [...], w oparciu o przesłanki wskazane we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Organy wskazały bowiem (organ w zaskarżonym postanowieniu ustalenia te przyjął za własne) i stanowisko to należy podzielić - że w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji nie zostały naruszone przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności nie został naruszony § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, jak również zrealizowaniu budynek nie będzie powodował zacienienia ponad normę pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi rozporządzenia oraz maksymalna wysokość projektowanej inwestycji jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wskazuje na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Oceniając zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby wydano je z naruszeniem prawa tj. art. 152 § 1 K.p.a., który stanowił jego podstawę. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. .