II OSK 467/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2010r. sygn. akt II SA/Sz 597/10 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 597/10, po rozpoznaniu skargi J. G. uchylił decyzję Wojewody Z. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent S. wydał decyzję, w której orzekł o wymeldowaniu M. G. z pobytu stałego z lokalu położonego w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, ze M. G. spełnił przesłankę wymeldowania, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. Nr 139, poz. 993 z 2006 r. ze zm.). Postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania M. G. zostało wszczęte na wniosek J. G., który podał, że M. G. opuścił mieszkanie w obecności komornika. Czynności egzekucyjne komornika dokonane zostały na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] grudnia 2001 r. sygn. akt [...], w którym to wyroku nakazano M. G. opróżnienie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w S. M. G. oświadczył w trakcie postępowania, że nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w S., gdyż lokal ten opuścił [...] stycznia 2010 r. w związku z eksmisją, nie zamierza jednak dokonać wymeldowania, gdyż nie został spłacony przez brata. Obecnie zamieszkuje w hotelu "[...]" w S.. W odwołaniu od tej decyzji M. G. wniósł o jej uchylenie ze względu na toczące się postępowanie o uchylenie klauzuli wykonalności zawartej w wyroku Sądu Rejonowego. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I. instancji i umorzył postępowanie przed organem I. instancji. Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie wymeldowania M. G. zostało wszczęte na wniosek J. G. Następnie organ drugiej instancji przeprowadził analizę pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym i uznał, ze J. G. – posiadający prawo do lokalu przy ul. [...] w S. nie jest stroną tego postępowania. W nawiązaniu do wyroku NSA z 19 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1803/07 organ odwoławczy wskazał, że stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie. Inne osoby, a więc także te, którym przysługuje prawo do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu. W takim stanie rzeczy, w ocenie Wojewody, bezsporne jest, że J. G. nie posiada statusu strony w tym postępowaniu, a co za tym idzie nie przysługiwało mu prawo zainicjowania postępowania w sprawie wymeldowania M. G. Organ wskazał, że postępowanie było od początku bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożył J. G. i wniósł o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie wymeldowania może toczyć się z urzędu lub na wniosek i Wojewoda nie analizował tej pierwszej możliwości. Zdaniem skarżącego jest prawnie niedopuszczalne, aby utrzymywać dalsze fikcyjne zameldowanie M. G. w lokalu przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że w trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego złożyła oświadczenie, że Prezydent S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymeldowania M. G. i decyzja o wymeldowaniu stała się ostateczna. Radca prawny nie złożyła wniosku o cofnięcie skargi. Sąd uznał, że zachodzi potrzeba oceny decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego i nie umorzył postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w decyzji Wojewody zabrakło analizy dotyczącej możliwości prowadzenia postępowania w sprawie wymeldowania M. G. z urzędu. Abstrahując od oceny tego, czy właściciel lokalu bądź inna osoba mająca do niego prawo jest stroną postępowania o wymeldowanie, a które to zagadnienie nie jest jednolicie interpretowane w orzecznictwie, organ nie zauważył, że w sprawie zaistniały okoliczności pozwalające na prowadzenie postępowania z urzędu. Jak wynika z akt postępowania jest okolicznością bezsporną, że M. G. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] (co sam przyznał), czyli ze względów ewidencyjnych zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania z urzędu. Umorzenie postępowania I. instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeżeli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracyjny, na wniosek strony, bądź w urzędu, postępowanie I. instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Jako że zachodzi obawa, iż w obrocie prawnym mogą być aktualnie 2 decyzje o wymeldowaniu, Wojewoda Z., po sprawdzeniu tej okoliczności, podejmie kroki zmierzające do wyeliminowania decyzji o wymeldowaniu ze względu na powagę rzeczy osądzonej i umorzy postępowanie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Z., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez: 1) bezpodstawne uznanie, że organ odwoławczy nie dokonał analizy możliwości prowadzenia postępowania z urzędu; 2) błędne przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu zaistniały przesłanki prowadzenia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy postępowanie to od momentu jego wszczęcia miało cechy bezprzedmiotowości. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Z. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezydent Miasta S. nie mógł prowadzić na wniosek J. G. postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie M. G. z lokalu przy ul. [...] w S. i orzec co do istoty tej sprawy, albowiem sprawa ta nie mogła na wniosek tej osoby stać się przedmiotem procesu. Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że inicjatorem postępowania może być albo strona i wówczas postępowanie prowadzone jest na jej wniosek, albo sam organ administracji publicznej i wówczas postępowanie toczy się z urzędu. Przepis ten wskazuje zatem dwa odrębne tryby wszczęcia i prowadzenia postępowania. Zdaniem organu bezsporne jest, że osoba nieposiadająca przymiotu strony nie może wszcząć postępowania w danej sprawie, natomiast postępowanie prowadzone w tym trybie jest od początku bezprzedmiotowe. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także uczestnik postępowania M. G., wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone przez uczestnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie kwestię wymagającą rozstrzygnięcia stanowiło zagadnienie, czy osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy za stronę postępowania w sprawie o wymeldowanie (zameldowanie) należy uznać wyłącznie osobę, co do wymeldowania (zameldowania) której toczy się postępowanie administracyjne, czy też stronami przedmiotowego postępowania są także podmioty legitymujące się tytułem prawnym do lokalu (właściciele, współwłaściciele, najemcy), w którym zameldowana jest (ma być zameldowana) taka osoba. Wobec tego zagadnienie to stało się przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 1/11 (ONSAiWSA 2012 z. 2, poz. 17) podjął uchwałę: Osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wprawdzie zaskarżony wyrok zapadł przed podjęciem wskazanej wyżej uchwały tym niemniej zasadne jest przytoczenie jej treści celem uporządkowania w rozpoznawanej sprawie kwestii posiadania przez J. G. przymiotu strony w postępowaniu o wymeldowanie M. G. W związku z tym należy stwierdzić, że nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, kwestionującego posiadanie przymiotu strony przez J. G. Tym samym prawidłowo Sąd I. instancji uznał zaskarżoną decyzję, uchylającą decyzję organu I. instancji i umarzającą postępowanie przed organem I. instancji za wadliwą. Aczkolwiek uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I. instancji niezasadnie starał się uniknąć konieczności rozważenia, czy J. G. posiada w kontrolowanym postępowaniu przymiot strony, tym niemniej zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Jak wyżej bowiem wskazano wobec posiadania przez J. G. przymiotu strony w postępowaniu o wymeldowanie M. G. zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5