II OSK 20/11

Dnia 22 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran /spr./ Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 490/10 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 490/10 po rozpoznaniu skargi A. F. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2010 r.nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku A. F., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi i zezwolenia na zbieranie odpadów dla firmy Surowce Wtórne [...] Sp.j., ul. [...] w Poznaniu, dotyczącego Zakładu zlokalizowanego w S. przy ul. [...] ( obecnie przy ul. [...]). Zdaniem Kolegium A. F. nie posiada interesu prawnego uprawniającego do skutecznego wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty Poznańskiego, bowiem stroną postępowania jest podmiot uzyskujący zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi lub zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów albo podmiot na terenie, którego ma się odbywać zbieranie odpadów i ich segregacja. Wnioskodawczyni w swoim podaniu nie wykazała jakichkolwiek interesu prawnego w niniejszej sprawie. A. F. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, iż oddziaływanie punktu skupu surowców, zlokalizowanego w S. przy ul. [...], na jej posesję poprzez hałas przesądza o jej interesie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r., stwierdzając, iż Kolegium prawidłowo uznało, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Poznańskiego, a to oznacza, że zgodnie z art. 157 § 2 i 3 kpa należało wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, natomiast generowanie hałasu związane z prowadzeniem punktu skupu surowców wtórnych świadczyć może jedynie o istnieniu po stronie wnioskodawczyni interesu faktycznego, który nie zasługuje na szczególną ochronę prawną. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. F. podniosła te same zarzuty co we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.ps.a. uchylił obie decyzje organu. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż nie można zaakceptować stanowiska organu, że na tle ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stronami postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tej ustawy są wyłącznie: podmiot uzyskujący zatwierdzenie lub zezwolenie oraz podmiot na terenie, którego ma się odbywać zbieranie odpadów i ich segregacja. Sąd wskazał, iż ustawa o odpadach należy do tzw. ustaw środowiskowych, tj. należących do systemu prawa ochrony środowiska, w którym ustawa – Prawo ochrony środowiska pełni rolę "ustawy – matki". Dla systemu ochrony środowiska wiodącą rolę powinny przede wszystkim odgrywać przepisy działu II tytułu I Prawa ochrony środowiska, tj. zasady ogólne oraz definicje zawarte w słowniczku ustawy. Przepisy tego działu powinny być brane pod uwagę przy interpretowaniu i stosowaniu także przepisów tych ustaw szczególnych, związanych z ochroną środowiska, w których zawarto normę konstytuującą takie założenie. Do takich ustaw należy ustawa o odpadach, bowiem z jej art. 1 ust. 2 wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień działu II w tytule I ustawy – Prawo ochrony środowiska. Stworzony przez ustawę – Prawo ochrony środowiska system środków administracyjnoprawnych ( także cywilnych i karnych) zapewniających przestrzeganie ochrony środowiska, ściśle wiąże się z pojęciem strony. Konstytuujący na gruncie postępowania administracyjnego pojęcie strony przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Sąd wskazał, iż skoro Prawo ochrony środowiska ustala podstawowe zasady ochrony środowiska rozciągające się na wszystkie ustawy należące do systemu, to naruszenie tych zasad może oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki lub w zasięgu szkodliwego jego oddziaływania. Gospodarka odpadami, w szczególności niebezpiecznymi, może powodować oddziaływanie na grunt sąsiednich nieruchomości, utrudniać, czy wręcz uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem ( art. 140 k.c.). Interes prawny właściciela nieruchomości wynikający z prawa rzeczowego winien pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie. Na gruncie ustawy o odpadach, na prawo właściciela sąsiedniej nieruchomości, na którą przez immisje może oddziaływać działalność wymagająca zatwierdzenia programu gospodarki odpadami, może mieć wpływ decyzja dotycząca gospodarki odpadami niebezpiecznymi i zezwalająca na prowadzenie ich odzysku. Właściciel nieruchomości sąsiedniej niezależnie od cywilnoprawnego roszczenia o zaniechanie naruszenia, może wykazać, że sprawa administracyjna dotycząca gospodarki odpadami niebezpiecznymi i zezwolenia na ich odzysk, dotyczy także jego interesu prawnego. Sąd powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej może mieć zatem interes prawny wynikający z art. 140 k.c., uzasadniający jego uczestniczenie jako strony ( art. 28 kpa) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może być wydana decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, w szczególności, gdy na działce, której dotyczy postępowanie magazynowane są odpady niebezpieczne, oddziaływujące na działkę sąsiednią. Sąd podkreślił, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być nie tylko osoba, która nią była w postępowaniu zwykłym, ale każdy czyjego interesu prawnego dotyczą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, Kolegium w niniejszej sprawie, nie wykazało w sposób dostateczny, że nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy indywidualną sferą praw A. F., a sferą praw i obowiązków podmiotu, którego prawa lub obowiązki, zostały określone w kwestionowanej przez nią decyzji administracyjnej, a to nie czyni zadość art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa i w konsekwencji narusza art. 157 § 3 kpa. Treść przepisu art. 157 § 3 kpa obliguje organ do kontroli złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem spełnienia formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność tego rodzaju postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni. W przypadkach gdy - jak w niniejszej sprawie- ustalenie istnienia bądź brak interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, organ nie może przeprowadzić wykładni poza postępowaniem administracyjnym. Zastosowanie art. 157 § 3 kpa powinno mieć miejsce w sytuacjach, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie, skarżąca we wniosku powołała się na swój interes prawny wywodzony z prawa własności do nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na zbiórce i magazynowaniu odpadów, oddziaływująca negatywnie na jej nieruchomość, to ustalenie czy faktycznie posiada ona interes prawny wymagało poczynienia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia złożonego procesu wykładni. Zatem organ zobowiązany był w sprawie do wszczęcia postępowania, dokonania oceny istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego i w razie stwierdzenia jego braku do umorzenia postępowania. Powyższe rozważania w ocenie Sądu wskazują na naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 28 kpa i art. 157 § 3 kpa, mogące mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Sąd podniósł, iż rozpoznając ponownie sprawę Kolegium powinno poczynić ustalenia co do lokalizacji nieruchomości skarżącej w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowano zakład zbierania odpadów, tytułu prawnego skarżącej do zajmowanej przez nią nieruchomości oraz czy nieruchomość ta sąsiaduje z nieruchomością, dla której wydano kwestionowaną decyzję Starosty Poznańskiego, względnie, czy znajduje się ona w obszarze negatywnego oddziaływania tej działalności. Wynik tych ustaleń faktycznych dopiero umożliwi ocenę, czy A. F. przysługuje przymiot strony, tym samym uprawnienie do zainicjowania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2003 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, w której na podstawie art. 172 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1, art. 28, art.107 § 3 i art. 157 § 3 kpa i że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe uznanie, iż stroną postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie może być podmiot inny niż ubiegający się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów i na zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Kolegium nie zbadało interesu prawnego skarżącej, tym samym bezpodstawnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W ustawie o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia brak było przepisów jednoznacznie określających kto może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów i programów gospodarki odpadami niebezpiecznymi. Dotychczas nie ustalono jednego sposobu określania stron postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów lub zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi – orzecznictwo sądów administracyjnych było w tym zakresie rozbieżne. Nie bez znaczenia jest, że nowelizacja ustawy o odpadach, która z dniem art. 12 marca 2010 r. wprowadziła art. 29a ust.1, zgodnie z którym stroną takiego postępowania są wnioskodawca lub władający powierzchnia ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Przepis ten jednoznacznie stwierdza, że stronami postępowań, o których mowa w ust.1, nie są właściciele nieruchomości sąsiednich z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów. Skarżąca z uwagi na powołany powyżej art. 29a ustawy o odpadach nie jest stroną postępowania, tym samym nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oparta została wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a więc na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd administracyjny w pełni podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, którym Sąd pierwszej instancji, wskazując na konkretne uchybienia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], uchylił obie decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne gdy z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie. Według art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki przyznania statusu strony określa art. 28 kpa, stanowiąc "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez podmiot powołujący się na własny interes prawny, organ jest obowiązany wszcząć postępowanie, a następnie w jego toku ustalić czy ma on interes prawny do występowania w niniejszej sprawie. Ustalenia w zakresie interesu prawnego jednostki nie mogą być dokonywane poza formami postępowania administracyjnego. Dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Stroną w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nie istnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu ( por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 177/09). Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie ustalenie interesu prawnego skarżącej A. F. wymagało podjęcia czynności w postępowaniu wyjaśniającym, skoro według jej twierdzeń punkt skupu odpadów zlokalizowany przy ul. [...] w S. silnie oddziaływuje na jej posesję. W tych okolicznościach zasadnie Sąd wskazał, iż w zakresie uznania podstaw materialnoprawnych do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, należało dokonać wykładni przepisów ustawy o odpadach w zgodzie z ustawą o ochronie środowiska, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o odpadach, według którego przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień Działu II w Tytule I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Trafnie podkreślono w wyroku, że przepisy ustawy o ochronie środowiska zapewniają szeroką ochronę właścicielom nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na których podejmowane są działania uregulowane tymi przepisami. Gospodarka odpadami, zwłaszcza odpadami niebezpiecznymi, może w konkretnym przypadku oddziaływać negatywnie na sąsiednie nieruchomości, a to oznacza, że właściciel nieruchomości sąsiedniej, ma interes prawny, wynikający również z art. 140 k.c., w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, tym samym prawo do uznania go za stronę w rozumieniu art. 28 kpa i uczestniczenia w tym postępowaniu administracyjnym. Zatem w przypadku, gdy dany podmiot we wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się na interes prawny, który wywodzi z tytułu własności nieruchomości, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie i dopiero wtedy poczynić ustalenia w celu ustalenia, czy podmiotowi temu przysługuje, czy też nie przysługuje przymiot strony, tym samym uprawnienie do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Dopiero wyniki tych ustaleń będą rozstrzygały o dalszych czynnościach organu, które, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, mogą prowadzić do umorzenia wszczętego postępowania, jeżeli podmiot nie będzie miał legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bądź do prowadzenia postępowania nieważnościowego, które powinno zakończyć się decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, bądź stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Wymaga przypomnienia, iż w postępowaniu nadzorczym kontrola legalności ostatecznej decyzji administracyjnej dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, a to oznacza, że organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie wskazał na art. 29a ustawy o odpadach, gdyż przepis ten w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2003 r. zmienionej późniejszą decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2009r. nie obowiązywał. Podzielić należy stanowisko Sądu, iż w przedmiotowej sprawie rozważenie interesu prawnego skarżącej w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi i udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów wymagało wszczęcia postępowania i dokonania złożonego procesu wykładni w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa materialnego. Brak zastosowania przepisów prawa materialnego przy ustalaniu interesu prawnego skarżącej stanowiło naruszenie prawa, a w konsekwencji wadliwość zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art.184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.