II OSK 177/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1448/08 w sprawie ze skargi M. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 177/09 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. i R. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia 17 września 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i J. O. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w P.. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w sytuacji wniesienia żądania przez podmiot nieuprawniony, gdy w przekonaniu organu nie ma podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, organ winien odmówić wszczęcia postępowania, stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego wnioskodawcy nie wykazali, że budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] w P. narusza ich interes prawny, czy też jest niezgodna z przepisami prawa materialnego. Wprawdzie wnioskodawcy zarzucili naruszenie m.in. art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie wyjaśnili jednak, na czym naruszenia te miałyby polegać. Wojewoda Nie było zatem podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Po złożeniu przez wnioskodawców odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że sporny budynek został zaprojektowany na działce nr [...], w odległości 34,5 m – 39 m od granicy z działką nr [...], która oddziela działkę objętą pozwoleniem na budowę od działki wnioskodawców. Położenie budynku nie narusza przepisów dotyczących sytuowania obiektów budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zakres oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki nr [...], co oznacza, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w zainicjowanym postępowaniu, tym bardziej, że nie wykazali, z powołaniem się na przepisy prawa materialnego, by ww. decyzja naruszała ich interes prawny. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i R. K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ oparł się jedynie na treści art. 28 k.p.a. i 28 ust. 2 Prawa budowlanego i pominął wskazane we wniosku i odwołaniu naruszenia przepisów prawa materialnego. Organy obydwu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania w celu stwierdzenia, czy i jakie oddziaływanie wywołują sporne obiekty na ich nieruchomość. Ponadto decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na podstawie błędnych przesłanek i po świadomym wprowadzeniu w błąd organu, co stanowi rażące naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, gdyż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w postępowaniu administracyjnym, stosownie do brzmienia art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd I instancji wskazał przy tym, że od dnia 11 lipca 2003 r. obowiązuje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi lex specialis w stosunku do zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest postępowaniem toczącym się w nowej sprawie, nie zmienia to jednak zasadniczego przedmiotu tego postępowania, jakim nadal pozostaje pozwolenie na budowę. W związku z powyższym przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego winien mieć również zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym. W treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, stosownie do treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest więc niewątpliwie zawężenie kręgu stron jedynie do wymienionych w nim podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że usytuowanie budynku inwestorów nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących. Sporny budynek posadowiony jest bowiem na działce inwestorów nr [...], w znacznej odległości od granicy z działką nr [...], która oddziela działkę nr [...] od działki skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zatem stanowisko organów, że takie usytuowanie budynku inwestorów nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zakres oddziaływania inwestycji ogranicza się tylko do działki nr 369/2, co z kolei oznacza, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty Wolsztyńskiego z [...] września 2003 r. o pozwoleniu na budowę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli M. i R. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 1543, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w szczególności art. 106 § 2 ww. ustawy w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że mimo treści art. 28 k.p.a. i 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją, o stwierdzenie nieważności której wnosili. Ponadto, w ich ocenie, Sąd I instancji całkowicie pominął w zaskarżonym wyroku, że naruszenie przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, a następnie w odwołaniu od decyzji oraz w skardze do Sądu, w szczególności art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji z urzędu (art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 k.p.a.). Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie wyroku. W swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął się bowiem tylko jedną z kwestii wynikających z treści skargi, a mianowicie, czy skarżący posiadali przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Pozostałe kwestie zostały pominięte, choć skarżący w swojej skardze zgłosili szereg zarzutów odnośnie do zaskarżonej decyzji, które ze względu na swoją wagę powinny przynieść skutek w postaci stwierdzenia jej nieważności. Zatem nawet jeżeli przyjąć za słuszne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o nieposiadaniu przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (z czym skarżący się nie zgadzają), to zgłoszone zarzuty winny wywołać reakcję organu w postaci wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Tymczasem mimo treści skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego: - art. 32 ust. 1 pkt 1, poprzez wydanie pozwolenia na budowę, mimo nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, - art. 35 ust. 1 pkt 3, poprzez wydanie pozwolenia na budowę, mimo niekompletnego wniosku o to pozwolenie (nie zawierał właśnie oceny wpływu inwestycji na środowisko, a także zgody skarżących na realizację inwestycji, jako właścicieli nieruchomości, na które inwestycja oddziałuje, czy mogłaby oddziaływać). To właśnie rażące naruszenie tych przepisów w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stanowiło podstawę żądania przez skarżących stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania w celu wykazania, że powyższe twierdzenia są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowym zadaniem organu administracji przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, czy to zainicjowanej wnioskiem strony, czy też podjętej przez organ z urzędu, jest właściwe określenie stron postępowania. W niniejszej sprawie skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] września 2002 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Organ, działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia takiego postępowania, uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony. Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o pozwoleniu na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] września 2002 r. o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie zarówno skarżący, jak i Sąd I instancji, rozważając status wnioskodawców i próbując ustalić, czy są oni stronami postępowania, posługiwali się treścią normy zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten wszedł jednak w życie dopiero w dniu 11 lipca 2003 r., na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718); tymczasem oceniając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę odnieść się należy do stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, czyli w dniu [...] września 2002 r. Dlatego wyznacznikiem dla ustalenia stron postępowania w sprawie o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę jest norma art. 28 k.p.a., stanowiąca, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.. Przepis ten ma niewątpliwie szerszy zakres, niż określony później treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego przepisem szczególnym, znacznie zawężającym krąg stron postępowania. Tym samym skoro skarżącym nie można przypisać statutu strony postępowania w kontekście art. 28 k.p.a., to tym bardziej dotyczyć to musi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowy pogląd Sądu I instancji, iż skarżący nie wskazali na żaden przepis prawa materialnego, którego naruszenie godziłby w ich interes prawny. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą mieć interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, bowiem interes ten może być wywodzony z prawa własności, tym niemniej w rozpatrywanej sprawie nie należy zastosować tej ogólnej reguły. Akceptacja Sądu I instancji, dotycząca ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji obydwu instancji o braku interesu prawnego skarżących w postępowaniu o pozwolenie na budowę wynikała stąd, że istotnie nie jest możliwe wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, przewidującego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu nieruchomości skarżących z uwagi na powstanie na działce nr [...] obiektu gospodarczego. Organy wykazały bowiem, a Sąd I instancji zasadnie te ustalenia zaakceptował, bowiem inwestycja zrealizowana na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość wnioskodawców. Część działki, na której budynek powstał, oddzielona jest od nieruchomości skarżących działką nr [...] o szerokości 25 m (należąca do inwestorów), co powoduje, że brak jest oddziaływania budynku na nieruchomość skarżących, a co za tym idzie skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywołują skutków w sferze praw i obowiązków wnioskodawców. Nie przysługuje im zatem przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W wyroku z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje w pierwszej fazie, tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Nie mogły w tej sytuacji przynieść oczekiwanego rezultatu podnoszone przez wnioskodawców kwestie odnoszące się do zaistnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Starostę Wolsztyńskiego decyzji z dnia [...] września 2002 r. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż jest to przedmiot ustaleń prowadzonych w dalszej części postępowania. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do twierdzenia, że wobec rażących naruszeń prawa popełnionych przy wydawaniu decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] września 2002 r., Wojewoda Wielkopolski miał obowiązek podjęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje bowiem w drodze postanowienia niezaskarżalnego. Jeśli organ takiego postępowania nie wszczyna, czyni to w formie zwykłego pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia takich działań (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r., II SA 408/97, Mon. Pod. 1999, nr 4, poz. 43). Zatem przesądzenie, iż brak przymiotu strony uzasadniał wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czyni niezasadnym zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka z kolei konstatacja oznacza, że nie można uznać za uzasadnione zarzutów kasatora, iż odniesienie się przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku wyłącznie do kwestii nieposiadania przez skarżących przymiotu strony i pominięcie wskazanych w skardze, a wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, materialnej przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznaczało, że Przewodniczący składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zamknął rozprawę, mimo że sprawa nie została należycie wyjaśniona (naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a.), a wyrok w tej sytuacji nie powinien zostać wydany (naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.). Nie doszło tym samym do naruszenia tak art. 134 § 1, jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.