II OSK 1422/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 392/10 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 392/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J., jako niezgodnej z art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w J. pozbawiona jest elementów obligatoryjnych, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Powołując się na art. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda wskazał, iż obligatoryjnym elementem każdego planu jest określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wymogi te precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem Wojewody w zaskarżonej uchwale nie ustalono powyższej kwestii, co stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to zgodnie z art. 28 ust. 1 wymienianej ustawy powoduje nieważność planu w całości. Dalej Wojewoda podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako podstawowy akt planistyczny, powinien zawierać wiążące regulacje odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu. W kwestionowanej natomiast uchwale określono jedynie dopuszczalne przeznaczenie terenów, bez określenia ich przeznaczenia podstawowego, przez co pozbawiono przedmiotową uchwałę podstawowej funkcji, jaką jest kształtowanie i porządkowanie przestrzenne terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ nadzoru zarzucił, iż nie został spełniony wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Podkreślono, że zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m, wyjątkowo może być zmniejszona do 50 m. Tymczasem w § 12 ust. 8 uchwały "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu" zapisano, iż pola grzebalne nie mogą być zlokalizowanie bliżej niż 50 m od granicy terenów mieszkalnych. Wojewoda wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt w uwzględnieniem pewnych warunków, które nie zostały spełnione. Istotnym warunkiem było zachowanie strefy sanitarnej cmentarza, w przyjętym natomiast projekcie strefę tę całkowicie zlikwidowano, wprowadzając w odległości 50 m od granic cmentarza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co sprzeczne jest z § 3 rozporządzenia, a tym samym stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. wniosła o jej oddalenie wskazując, że z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że plan miejscowy powinien zawierać elementy obligatoryjne opisane w ustawie "o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń". Jako zbędne Rada oceniła więc dokonanie ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości poprzez określenie parametrów działek, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego, wskazując, iż plan dotyczy terenu zurbanizowanego. Ani bowiem ład przestrzenny, czy też interesy właścicieli oraz interesy Gminy J. nie doznają żadnego uszczerbku wskutek dopuszczenia dowolnych podziałów nieruchomości przy zachowaniu ustanowionych parlamentów zabudowy. Odnosząc się do zarzutu określenia jedynie dopuszczalnego przeznaczenia terenów pełnomocnik wskazał, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenie wykonawcze nie posługują się pojęciem "przeznaczenie podstawowe". Dodatkowo wyjaśnił, iż zapisem § 5 ust. 1 uchwały sprecyzowano, iż "wszystkie ustalenia dotyczące każdego z wyróżnionych w planie przeznaczeń terenów są w całości zawarte w pojedynczym paragrafie, którego tytuł określa rodzaj tego przeznaczenia". Wyjaśnia to także legenda rysunku planu. W kwestii całkowitej likwidacji strefy sanitarnej cmentarza i zlokalizowanie w niej zabudowy mieszkaniowej, pełnomocnik podniósł, iż hierarchia aktów prawnych jest jednoznaczna i bezdyskusyjna, stąd przyjąć należy, że strefa ochrony sanitarnej cmentarza ustanowiona mocą przywołanego w skardze rozporządzenia wykonawczego obowiązuje niezależnie od postanowień planu. Zaskarżona uchwała nie likwiduje zatem strefy ochrony cmentarza, dotyczy ona jedynie zabudowy mieszkaniowej, ujęć wody i usług wrażliwych z punktu widzenia zagrożeń epidemiologicznych. Nie dotyczy tym samym terenów: drogowych (KD2), leśnych (ZL2), upraw polowych, łąk, pastwisk, zieleni nieurządzonej (ZN03). Zarzut ten w istocie odnosi się więc jedynie do mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN04), w stosunku do których tworzenie takiej strefy jest zbędne. Wskazano, że plan uwzględnia wynikającą z przytoczonych przepisów konieczność ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej, wprowadzając "dopuszczalny zasięg pól grzebalnych", oznaczony w sposób wyraźny na rysunku planu. Wprowadzenie zatem w tym planie kolejnego oznaczenia – "strefa ochronna cmentarza" zaciemniłoby jedynie treść rysunku planu, podczas gdy w rzeczywistości, przy istnieniu przepisu odrębnego, zabieg taki jest zupełnie zbędny. W tym względzie autor planu uznał, że właściwe i racjonalne jest wskazanie w granicach jednorodnej własności terenu gminnego funkcji cmentarza z perspektywiczną rezerwą (także innych związanych z nim funkcji), jednocześnie z wykluczeniem lokalizowania pól grzebalnych w odległości mniejszej niż 50 m od "naturalnej kontynuacji" zabudowy w ciągu ulicy W. – G. Pismem z dnia 17 lutego 2011 r. Wojewoda Śląski uzupełnił wniesioną skargę o dwa nowe zarzuty. Wskazując zatem na zapis art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniósł, iż załącznik w postaci rysunku planu sporządzony został w skali 1:5000 pomimo, iż nie zaistniały warunki uzasadniające zastosowanie mapy w takiej właśnie skali, a wymaganą jest mapa w skali 1:1000. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Ponadto Wojewoda stwierdził, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego nastąpiło z istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu, a w szczególności przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie trybu rozpatrzenia wniesionych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu. Uwagi bowiem złożone do projektu planu w ogóle nie były przedmiotem obrad i nie były badane przez Radę, wobec czego doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W końcowej części pisma Wojewoda Śląski wskazał na przepisy planu, w których wprowadzono zalecenia (§ 7 ust. 2 pkt 3, § 8 ust. 7 pkt 1, § 9 ust. 4 pkt 1 czy §12 ust. 2 pkt 3 lit a uchwały) podkreślając, iż są one niedopuszczalne w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik Gminy J. wyjaśnił, iż zarzut wykonania planu w skali innej niż dopuszczona ustawą jest oparty na nierzetelnym rozpoznaniu sprawy. Plan został wykonany w skali 1:1000, w zgodności z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, iż w dobie cyfrowych technik tworzenia map i planów skala jest odzwierciedleniem szczegółowości pomiaru geodezyjnego i ma znaczenie jako wyróżnik określonej kategorii dokładności. Gmina Miasta J. posiada pełne pokrycie powierzchni mapami w skali 1:500 i 1:1000. Są to mapy zasadnicze, których powiększenie lub pomniejszenie nie zmienia ich zawartości. Do akt sprawy został dołączony wydruk rysunku planu w skali 1:5000, który pozwolił objąć całą problematykę planu na jednym arkuszu, gdyż wydruk w skali 1:1000 miałby bardzo duże rozmiary (4,8m x 6,0m). Doszło zatem do pomylenia skali podkładu mapowego z wydrukiem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury uchwalania planu, wskazano, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę miała pełną informację o nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta J. uwagach. Dokument ten jako załącznik do projektu planu został dostarczony radnym z dwutygodniowym wyprzedzeniem, a nadto był przedmiotem szczegółowego rozpatrywania na komisji Rady Miejskiej, rekomendującej uchwalenie planu. Dokument ten zawiera szczegółowe i kompletne informacje dotyczące uwag do projektu planu i nie można uznać zarzutu, iż nie były one znane Radzie. W zakresie zarzutu niedopuszczalnych zapisów w planie, pełnomocnik stwierdził, iż organ nadzoru nie wskazał na czym polegać ma owa niedopuszczalność. Dodał, że przywołane zalecenia są potrzebne planowi do tego, aby działania podmiotów uczynić "statycznymi" w swej masie, bez konieczności wprowadzania np. zakazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę nie ma charakteru arbitralnego, przepisy nie zezwalają bowiem radzie gminy na dowolność ustaleń zawartych w planie zagospodarowania. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Z kolei z treści art. 20 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy wynika, iż uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej planu, którą stanowi teść uchwały oraz z załączników, które stanowią część graficzną oraz wymagane rozstrzygnięcia (np. rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu). Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawartym w nim § 2 słowniczkiem, przez projekt rysunku planu miejscowego należy rozumieć projekt części graficznej, który mocą § 5 sporządza się w formie rysunku kopii mapy, o której mowa w zacytowanym powyżej art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Z kolei § 7 rozporządzenia informuje co powinien zawierać projekt rysunku planu w tym m.in. wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem obszaru objętego projektem planu, a także określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej. Dodatkowe wymaganie w tym zakresie zawiera § 8 stanowiąc, iż projekt rysunku planu sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzenia jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z § 2 pkt 4 poprzez projekt planu miejscowego należy rozumieć projekt tekstu i projekt rysunku planu miejscowego, który na mocy art. 17 pkt 10 zostaje wyłożony do publicznego wglądu wraz z dodatkowymi, szczegółowo wymienionymi dokumentami. Z analizy powyższych przepisów Sąd wywiódł, iż niezbędne jest sporządzenie i przygotowanie załącznika do uchwalanego planu miejscowego w skali 1:1000. Sporządzenie zatem planu miejscowego w skali 1:5000 stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zmniejsza tego naruszenia fakt posiadania kopii cyfrowych niezbędnych map. Wskazane zapisy ustawy odnoszą się bowiem do kopii urzędowych map zasadniczych albo map katastralnych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, umożliwiających ich wyłożenie do publicznego wglądu, a zatem możliwość zapoznania się z taką mapą przez ogół społeczeństwa zamieszkującego dany teren objęty planem. Jako uzasadniony Sąd uznał również zarzut odnoszący się do § 12 ust. 8 uchwały - cmentarz oznaczony symbolem ZC, który określa szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu stanowiąc, iż "pola grzebalne nie mogą być lokalizowane bliżej niż 50 m od granicy terenów mieszkaniowych". Taki zapis, zdaniem Sądu, nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół cmentarza wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie określenia, jakie tereny po względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Z treści § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że zasadą jest, iż minimalna odległość od wskazanych wyżej obiektów powinna wynosić co najmniej 150 m, a jedynie w sytuacji wyjątkowej, gdy teren w granicach od 50 do 150 m od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, dopuszczalne jest zmniejszenie minimalnej odległości do 50 m. Przy czym, zgodnie z § 7, powyższego nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza. Ten ostatni zapis, w ocenie Sądu, nie będzie mógł być użyty w analizowanej sprawie. Wprawdzie przewidziany w planie cmentarz nie jest obiektem nowym, nie wydaje się jednak, by zastosowanie powyższych przepisów uniemożliwiło korzystanie z niego. Dodatkowo Sąd zauważył, że dokładna analiza załącznika graficznego do uchwały, a w szczególności porównanie położenia terenu oznaczonego symbolem ZC w planie z położeniem tego terenu według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, prowadzi do stwierdzenia, iż ustalenia planu nie są zgodne z ustaleniami Studium. W Studium teren oznaczony symbolem ZC jest mniejszy. O ile w Studium teren ten w żadnym miejscu nie graniczy z terenami oznaczonymi symbolem MN – zabudowa mieszkaniowa, przylegając jedynie do terenów rolnych – RP, o tyle w planie teren ten od strony południowej i północnej graniczy bezpośrednio z terenami oznaczonymi symbolem MN (od północy MN04, a od południa MN06). Powyższe oznacza po pierwsze - sprzeczność w tym zakresie planu ze Studium, co już jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZC, po drugie zaś oznacza konieczność dokładnego rozważenia i uwzględnienia w treści planu § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, czyli wyznaczenia strefy sanitarnej cmentarza. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza wymogi wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r., przez co doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w zakresie obejmującym teren oznaczony symbolem ZC – dodatkowo do sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zgłoszonych przez skarżącego Sąd stwierdził, że w istocie można uznać, iż Rada Miejska w J. naruszyła obowiązujące standardy przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego, posługując się terminem "dopuszczalne" czy "zakazane", to jednak uchybienia tego rodzaju nie mogły wpłynąć na merytoryczną zawartość planu miejscowego. Nie mogą zatem być one oceniane jako naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak oznaczenia przeznaczenia terenów). Sąd nie podzielił w tym zakresie zarzutu, iż w tekście planu nie ustalono wprost przeznaczenia podstawowego, sam bowiem organ nadzoru stwierdza, iż wynika ono z tytułu każdego zawartego w tekście uchwały pojedynczego paragrafu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, zgodnie z którym plan miejscowy powinien zawsze zawierać szczegółowe ustalenia dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Ustalenia dotyczące parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości organ uchwałodawczy gminy zamieszcza bowiem obowiązkowo jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów. O niezgodności z prawem planu miejscowego nie rozstrzyga zatem brak określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dla obszarów, o ile działki te w planie miejscowym nie zostały wskazane jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). Przechodząc do oceny zgłoszonego w piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2011 r. zarzutu naruszenia procedury planistycznej, Sąd uznał, iż nie mógł on odnieść skutku. Nie sposób bowiem zgodzić się, by uwagi do projektu planu nie zostały przez Radę Miejską rozpatrzone i ocenione. Wprawdzie brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwalenie planu powinno nastąpić z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag, to jednak nie można czynić zarzutu, iż uwagi te zostały rozpatrzone czynnością odrębną, na wcześniejszym posiedzeniu Rady, zwłaszcza, że do kontrolowanej uchwały w sprawie planu został dołączony załącznik nr 2 "Rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J. nieuwzględnionych i uwzględnionych w części przez Prezydenta Miasta J.". W załączniku tym przedstawiono m.in. dokładny wykaz uwag, ich treść i podjęte rozstrzygnięcia, z których wynika, że nie uwzględniono żadnej z uwag, której nie uwzględnił uprzednio Prezydent Miasta. Wskazując na powyższe Sąd uwzględnił skargę orzekając o nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały, bowiem – zgodnie z poglądem przyjętym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 1/00 - art. 152 ww. ustawy nie może znaleźć zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w J., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie w szczególności w zakresie interpretacji zapisów rysunku planu, będącego załącznikiem nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J., 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J. doszło do istotnego naruszenia przepisów szczególnych, tj. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J. doszło do określenia przeznaczenia terenu niezgodnie z ustaleniami Studium. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie na zasadzie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust.1 w zw. z art.16 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w zakresie rysunku planu, będącego załącznikiem nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J. Z dokumentów planistycznych i wyjaśnień Rady, także z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wynika iż miejscowy plan został sporządzony na mapie zasadniczej we właściwej skali. Ma rację skarżący podnosząc, że czym innym jest sporządzenie planu na kopii mapy zasadniczej we właściwej skali a czym innym jest skala wydruków. Dokonując oceny prawidłowości skali planu nie można pomijać nowych cyfrowych technik tworzenia planów i zmian wprowadzonych przepisami znowelizowanej ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.) i ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz.489). Rozważenie tych kwestii może prowadzić do stwierdzenia nieważności tylko niektórych postanowień planu, o co wnosi się m.in. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie mają natomiast uzasadnionych podstaw dwa kolejne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego t.j. art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust.2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz.687) i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) oraz, że doszło do niezgodności pomiędzy zapisami planu a postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J.. Ani ustawa o cmentarzach ani wskazane rozporządzenie nie posługują się pojęciem "pól grzebalnych" dla obliczania wielkości strefy sanitarnej wokół cmentarza. Ustawa konsekwentnie posługuje się pojęciem "cmentarza" i "terenu cmentarnego". Podobnie rozporządzenie określając wielkości strefy sanitarnej wskazuje, że określone odległości należy liczyć od cmentarza a nie od "pól grzebalnych" których usytuowanie, w miarę korzystania z cmentarza, może się zmieniać. Dla oceny postanowień planu w tym zakresie nie ma znaczenia to, że grunty wokół cmentarza, oznaczone jako cmentarz, są gruntami gminnymi i gmina ma zamiar wykorzystać je w przyszłości w sposób niesprzeczny z ustawą o cmentarzach, zachowując odpowiednią strefę sanitarną od "pól grzebalnych". Zgodnie z art. 4 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wielkość obszaru w planie miejscowym przeznaczonego na cmentarz pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium, przeznaczającymi na cmentarz mniejszy obszar. Ustawa o cmentarzach nie daje podstaw do obejmowania oznaczeniem "cmentarz" terenów które mają być przeznaczone na inne cele i nieuwzględniania szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów. Nie ma racji skarżący, gdy powołuje się na brak nakazu uwzględniania w planie wszystkich uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych. Przy opracowywaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie może dokonywać selekcji tych przepisów i uwzględniać te, które w danym momencie "pasują" do przyjmowanego sposobu zagospodarowania przestrzeni a inne pomijać bądź dokonywać ich nieuprawnionej, rozszerzającej, celowościowej wykładni. Władza publiczna ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa a te granice są węższe gdy akt prawa miejscowego ma kształtować sposób korzystania z własności nieruchomości. Innymi słowy, władztwo planistyczne gminy to władztwo w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zważywszy, że pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej ma usprawiedliwione podstawy, a wskazane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.