II GSK 1452/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Systemu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2204/10 w sprawie ze skargi K. Systemu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w B. na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2204/10 pozostawił bez rozpatrzenia skargę K. Systemu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w B., na informację zawartą w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu wniosków o dofinansowanie z Funduszu Spójności (konkurs nr [...]) w ramach Programu Operacyjnego "Infrastruktura i Środowisko", priorytet I - "Gospodarka wodno-ściekowa", działanie 1.1 "Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tysięcy RLM", zgłosiła wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia pod nazwą "K. System Wodociągów i Kanalizacji, etap II". W dniu [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we W. poinformował skarżącą, że jej wniosek został odrzucony z powodu nieuzyskania pułapu 60% punktów na etapie oceny merytorycznej I stopnia - wniosek uzyskał 30 punktów, podczas gdy wymagana minimalna ilość wynosiła 36,6 punktów. K. System Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w B. nie godząc się z odrzuceniem wniosku złożyła protest. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we W. pismem z [...] lutego 2010 r. poinformował spółkę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W związku z powyższym skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Rozwoju Regionalnego - Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. Minister Rozwoju Regionalnego poinformował spółkę, że odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. Następnie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 16 czerwca 2010 r. pozostawił skargę bez rozpatrzenia z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego od skargi. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone w całości przez K. System Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w B. skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 sierpnia 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że strona nie została prawidłowo pouczona o sposobie uiszczenia opłaty sądowej, a zatem przed wezwaniem jej przez przewodniczącego, na podstawie art. 220 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 30e ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), do uiszczenia wpisu, pozostawienia skargi bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 października 2010 r. ponownie pozostawił skargę bez rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga wniesiona przez K. System Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z o.o. w B., nie jest kompletna, gdyż nie załączono do niej pisma z [...] stycznia 2010 r. informującego skarżącą o odrzuceniu wniosku z dalszej oceny w ramach procedury konkursowej. Skarżąca złożyła jedynie nieczytelną kserokopię wspomnianego pisma, z której nie wynika przez kogo zostało podpisane. Sąd zauważył przy tym, że Minister Rozwoju Regionalnego w piśmie z [...] kwietnia 2010 r. prawidłowo pouczył skarżącą o warunkach, trybie i sposobie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. WSA podkreślił, że przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewidują możliwości wezwania do uzupełnienia skargi niekompletnej. W odniesieniu do skargi niekompletnej nie ma zastosowania art. 49 p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych Przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przez "warunki formalne" należy rozumieć warunki określone w art. 46-48 p.p.s.a. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie posługuje się pojęciem "skarga niekompletna", użytym w art. 30c ust. 2 i ust. 3 pkt 5 u.z.p.p.r. Dlatego w przypadku braków w zakresie kompletności skargi brak jest podstaw do zastosowania art. 49 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., dołączona do skargi kompletna dokumentacja obejmuje wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Zdaniem Sądu, przepisy te należy odczytywać w ten sposób, że wniesiony środek odwoławczy oraz informacja o sposobie jego rozpatrzenia mogą być złożone w kopiach, natomiast wniosek o dofinansowanie oraz informacja w przedmiocie oceny projektu powinny być złożone w oryginale. Sąd pierwszej instancji podniósł, że wymóg złożenia kompletnej skargi wraz z dokumentacją ciąży wyłącznie na stronie skarżącej, gdyż to ona zobligowana została do dostarczenia takiego materiału dowodowego, który umożliwi sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi w zakreślonym 30 – dniowym terminie, bez potrzeby jego uzupełniania. Ustawodawca poprzez modyfikację postępowania sądowoadministracyjnego (m.in. skrócenie terminu do złożenia skargi, wyeliminowanie pośrednictwa organu przy jej wniesieniu, wprowadzenie terminu do rozpoznania skargi) miał na względzie uzyskanie efektu szybkości postępowania. W związku z tym art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r., przewidujący, że w razie wystąpienia braków skargi w nim wymienionych, skargę pozostawia się bez rozpatrzenia, należy stosować bez potrzeby uzupełnienia braków pisma zgodnie z art. 49 p.p.s.a. W związku z powyższym brak kompletnej dokumentacji skargi - brak oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu i złożenie jego nieczytelnej kserokopii bez możliwości stwierdzenia, kto ją podpisał, z jednoczesnym pozostawieniem oryginału w aktach podręcznych pełnomocnika (protokół rozprawy z 28 października 2010 r.)., skutkowało tym, że Sąd bez wzywania o jej uzupełnienie, pozostawił skargę bez rozpatrzenia. K. System Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w B. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a przejawiające się tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro skarżący nie załączył do akt sprawy oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu to należy uznać skargę za niekompletną i pozostawić ją bez rozpatrzenia gdy tymczasem przepis art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie stanowi o konieczności załączania tego dokumentu w oryginale. W skardze kasacyjnej zawarte zostały następujące zarzuty ewentualne, na wypadek przyjęcia, że oryginał informacji w przedmiocie oceny projektu był niezbędny: 1. naruszenie przepisów postępowania a to art. 48 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na nie zażądaniu przez Sąd, jeszcze przed rozprawą, w oryginale informacji w przedmiocie oceny projektu; 2. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 106 § 3 p.p.s.a. związku z art. 30 e u.z.p.p.r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na braku wezwania strony skarżącej, na rozprawie, do przedłożenia oryginału informacji w przedmiocie oceny wniosku, pomimo posiadania wiedzy o posiadaniu przez niego w aktach podręcznych, co niewątpliwie umożliwiłoby wyjaśnienie ewentualnych istotnych wątpliwości, nie powodując przedłużenia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie wynika obowiązek załączania do skarg informacji w przedmiocie oceny wniosku w oryginale. Wystarczającą powinna być kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem. Złożenie oryginału w rezultacie skutkowałoby niemożliwością skutecznego złożenia skargi kasacyjnej. Należy bowiem, mając na względzie przepis art. 30d ust. 1, ostatnie zdanie u.z.p.p.r., zauważyć, że taki, oryginał powinien zostać również złożony przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota zagadnienia objętego zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy "skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obejmuje swą definicją "warunki formalne pisma", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem " skarga niekompletna ", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zdanie 1 tej ustawy. Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy stanowiąca element kompletnej dokumentacji, informacja w przedmiocie oceny projektu musi być złożona w oryginale. Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją. W rozpoznawanej sprawie bezsporne między stronami jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca złożyła kserokopię informacji w przedmiocie oceny projektu. W związku z tym należało rozważyć, czy złożenie kserokopii wspomnianej informacji zamiast oryginału w istocie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, uniemożliwiało uznanie dokumentacji za kompletną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wynika obowiązek złożenia informacji w przedmiocie oceny projektu w oryginale. W powołanym przepisie mowa jest o obowiązku załączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Podkreślenia wymaga, że w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. mowa jest jedynie o "informacji w przedmiocie oceny projektu", a w związku z tym nie można zakładać istnienia w treści przepisu dookreślenia, że chodzi wyłącznie o oryginał informacji, z jednoczesnym wyłączeniem dopuszczalności złożenia jego kopii. Wniosku takiego nie można w szczególności wyprowadzić z użycia określenia "kopia" przy wymienianiu innych dokumentów, które muszą być złożone przy skardze. Jak już wspomniano celem regulacji zawartej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. jest zapewnienie sądowi możliwości zapoznania się z kompletną dokumentacją. Wspomniany cel zostanie osiągnięty wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletną dokumentacją niezależnie od tego, czy zostanie ona złożona w oryginale czy też w uwierzytelnionych kopiach. Należy przy tym zauważyć, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że załączenie do skargi kserokopii informacji w przedmiocie oceny projektu nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca złożyła kompletną dokumentację związaną z projektem w tym również potwierdzoną za zgodność z oryginałem (datowaną na [...] maja 2010 r.) informację w przedmiocie oceny projektu. Instytucja Zarządzająca w żaden sposób nie negowała treści złożonej informacji. Kserokopia pisma z [...] stycznia 2010 r. zawierającego informację w przedmiocie oceny projektu, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji była czytelna i potwierdzona za zgodność przez Prezesa Zarządu dr inż. M. M. (kopia w aktach administracyjnych). Wskazać należy, że dokument ten pochodził od skarżącej i strona poświadczając go za zgodność z oryginałem oraz dołączając do skargi złożyła tym samym oświadczenie, że jest to dokument tej samej treści co dokument jej doręczony, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności tego oświadczenia. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona przedstawiła sądowi kompletną dokumentację, w tym informację w przedmiocie oceny projektu, należało uznać, że skarga może być bez przeszkód rozpatrzona. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji pozostawiając skargę bez rozpatrzenia naruszył art. 30c ust. 2 w związku z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.