II GSK 210/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki jawnej [...] z siedzibą w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1890/10 w sprawie ze skargi G. Spółki jawnej [...] z siedzibą w R. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1890/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. Spółki jawnej [...] siedzibą w R. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż G. Spółka jawna [...] siedzibą w R. (zwana dalej spółką G.) w wyniku wniosku z dnia [...] stycznia 2004 r. uzyskała pomoc finansową w ramach Programu SAPARD, Działanie 4 - "Różnicowanie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich", Schemat 4.2 "Tworzenie miejsc pracy na obszarach wiejskich". Pomoc została zrealizowana w ten sposób, że po zaakceptowaniu wniosku spółki G., pomiędzy spółką a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określaną jako ARiMR) w dniu [...] lipca 2004 r. została zawarta umowa cywilnoprawna nr [...], na podstawie której udzielono spółce pomocy finansowej. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, co do wywiązania się z obowiązków utrzymania określonej w umowie ilości miejsc pracy, ARiMR pismem z dnia [...] lutego 2010 r. poinformowała spółkę, że stwierdzono przyrost zatrudnienia na poziomie 2 miejsc pracy, co jest niezgodne z umową. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. ARiMR poinformowała spółkę G. o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku. Pismo to spółka potraktowała jako decyzję administracyjną i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. ARiMR wniosła o odrzucenie skargi jako nie należącej do właściwości sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę powołując się na art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. i wskazał na ustanowiony nim zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Pismo ARiMR zawiera informację o negatywnym rozpatrzeniu odwołania od informacji Agencji o podjęciu działań dotyczących dochodzenia zwrotu kwoty pomocy. Pismo odnosi się do wyników kontroli zawartych w pierwszym piśmie ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r. i stanowi jedynie informację. Prawidłowość realizacji umowy cywilnoprawnej podlega kontroli sądów powszechnych. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła spółka G. zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego i nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdy mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem ARiMR w indywidualnej sprawie, a pismo ARiMR można traktować jako akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 2) naruszenie art. 4 w związku z art. 10 w związku z art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) w związku z art. 32 Konstytucji przez ich niezastosowanie, a z których wynika wprost, że decyzje w sprawie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej rozstrzygane są w toku postępowania administracyjnego – w związku z tym niezasadne jest różnicowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że w jej ocenie pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. jest decyzją administracyjną, bowiem jest to akt administracyjny kwalifikowany stanowiący przejaw woli organów administracji o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę. ARiMR działała w trybie kpa. Zgodnie z art. 29 ustawy o ARiMR z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie stwierdzenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej Agencja wydaje decyzje administracyjne. Gdyby skarżone pismo ARiMR potraktować tylko jako dokument, to w postępowaniu cywilnym korzystałby on z domniemania opisanego w art. 244 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej jako: k.p.c.). Skarżone pismo należy traktować jako akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem mieści się ono w kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Działanie opisane w zaskarżonym piśmie wywołuje określone skutki prawne - stwierdzenie nadpłaty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ARiMR wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 k.p.c. kodeks ten normuje m.in. postępowania w sprawach, w których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W postępowaniu cywilnym mogą więc być rozpoznawane sprawy, które z racji swego materialnoprawnego charakteru nie należą do spraw cywilnych, jednak mocą ustaw szczególnych stosuje się do nich k.p.c. Z art. 2 k.p.c. wynika zasada dopuszczalności drogi sądowej przed sądami powszechnymi w sprawach cywilnych w rozumieniu art. 1 k.p.c. Jak wynika z wywodów niżej zamieszczonych, w sprawach dotyczących udzielania pomocy z funduszu SAPARD z woli ustawodawcy przyjęte zostały uregulowania o charakterze cywilnoprawnym, a sprawy na tym tle przekazano na drogę postępowania cywilnego. Pomoc w ramach przedakcesyjnego programu SAPARD udzielona została skarżącej na podstawie wniosku z dnia [...] stycznia 2004 r. i umowy z dnia [...] lipca 2004 r. W tamtej dacie pomoc ta realizowana była przez ARiMR na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2; tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264) i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zgodnie z art. 3a ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy Agencja wspomagała realizację zadań m.in. ze środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 3a ust. 5 wspomnianej ustawy Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określiła szczegółowy zakres i kierunki działań oraz sposób realizacji zadań Agencji. Na podstawie omawianej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań oraz sposobów realizacji zadań ARiMR w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy UE (Dz. U. Nr 102, poz. 928). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, określa ono szczegółowy zakres i kierunki działań oraz sposoby realizacji zadań ARiMR w ramach realizacji Programu SAPARD. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, z wnioskodawcą zakwalifikowanym do pomocy zawierana była umowa, w której m.in. (§ 7 ust. 4 pkt 6) określany był sposób i warunki zwrotu pomocy w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przepisami rozporządzenia lub pobranych w nadmiernej wysokości. Zgodnie z § 26e ust. 4 rozporządzenia, do umów o udzielanie pomocy na działania dotyczące różnicowania działalności gospodarczej na obszarach wiejskich, do których należy realizacja przedsięwzięć związanych z tworzeniem nowych miejsc pracy, cytowany § 7 ust. 4 dotyczący zwrotu pomocy, stosuje się odpowiednio. Oznacza to m.in., że sposób i warunki zwrotu pomocy w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przepisami rozporządzenia lub pobranych w nadmiernej wysokości powinien zostać określony w umowie. W sprawie niniejszej, w umowie z dnia [...] lipca 2004 r. określony został sposób postępowania w przypadku niewywiązania się przez beneficjenta ze zobowiązań wobec Agencji (§ 9 i § 10 umowy). Zgodnie z § 9 lit. l) umowy, w przypadku niezrealizowania przedsięwzięcia dotyczącego utworzenia nowych miejsc pracy Agencja może zobowiązać beneficjenta do zwrotu pomocy. Zgodnie z § 10 pkt 1 umowy Agencja ma prawo w takiej sytuacji wypowiedzieć umowę i wezwać do zwrotu pomocy, a beneficjent, zgodnie z § 10 pkt 3 i pkt 4, jest zobowiązany do zwrotu pomocy. Zgodnie z § 14 umowy w przypadku braku porozumienia pomiędzy Agencją a beneficjentem wszystkie spory rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji. Jak wynika z powyższego, warunki udzielania pomocy zostały sprecyzowane w umowie cywilnoprawnej, a droga, na której dochodzony jest zwrot pomocy została określona i jest to droga przed sądami powszechnymi. Sytuacja ta pozostała niezmieniona na gruncie nowej ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2008 r. (Dz. U. Nr 98, poz. 634), która to ustawa w nowy sposób reguluje zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, także z funduszy UE (art. 29 ustawy) i co do zasady stanowi, że właściwa jest droga administracyjna, a Prezes ARiMR działa w trybie decyzji. Jednak zgodnie z art. 42 tej ustawy do stosunków prawnych powstałych na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy, w tym w ramach Programu SAPARD, stosuje się przepisy dotychczasowe z wyłączeniem spraw dotyczących umarzania, rozkładania na raty lub odraczania terminu spłat. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 1 omawianej ustawy, w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Programu SAPARD – stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego – k.p.c. Jak wynika z powyższego brak podstaw prawnych do przyjęcia, że rozliczenie się z pomocy w ramach Programu SAPARD następuje w trybie administracyjnym. Do spraw tych właściwa jest bowiem droga przed sądami powszechnymi, a informacja o wyniku kontroli przeprowadzonej przez Agencję jest jedynie dokumentem, który będzie podlegał ocenie w postępowaniu cywilnym dotyczącym zwrotu pomocy i nie stanowi źródła praw ani obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, bowiem w sprawie niniejszej droga przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalna, a postanowienie Sądu I instancji, choć lakonicznie uzasadnione, odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną.