II SA/Łd 1000/10

Dnia 28 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku znak: [...]. Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 17, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058), odmówił H. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem H. M. od maja 2010 roku. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ na wstępie zacytował treść z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych konkludując, iż ze względu na fakt, że H. M. pozostaje z wnioskodawczynią w związku małżeńskim żądane świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Od wyżej wskazanej decyzji odwołała się H. M., wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi wskazała, iż nie zgadza się z argumentami przytoczonymi przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie odwołującego się interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowana przez organ, dyskryminuje osoby niepełnosprawne pozostające w związku małżeńskim. Zdaniem strony w/w decyzja została wydana w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją RP, w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku, w sprawie o sygn. akt P 27/07 (opubl. OTK – A 2008/6/107) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując w uzasadnieniu swej decyzji, argumentację zawartą w owym rozstrzygnięciu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła H. M. Ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem H. M. W ocenie organów orzekających rozważane świadczenie nie przysługuje wnioskodawczyni, a to z tego powodu, że obecne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa katalog podmiotów uprawnionych do świadczeń, na których zgodnie z obowiązującymi przepisami ciąży obowiązek alimentacyjny, nie przewidując tym samym prawnej możliwości przyznania świadczenia osobie wymagającej opieki, jeżeli pozostaje ona w związku małżeńskim. Co więcej, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy expressis verbis wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem Sądu zaprezentowane stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, m. innymi WSA w Łodzi w wyrokach: z dnia 6 listopada 2008 r. - sygn. akt SA/Łd 814/08; z dnia 20.08.2009 r. - sygn. akt IISA/ Łd 223/09; z dnia 15.06.2010 r. - sygn. akt IISA/Łd 394/10 i z dnia 7.10.2010 r.- sygn. akt IISA/Łd 501/10, a zaprezentowany w uzasadnieniu tychże wyroków pogląd prawny, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 wspomnianej ustawy, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W przekonaniu Sądu wykładnia językowa cytowanej normy prawnej zastosowana przez Prezydenta Miasta Ł. oraz Kolegium faktycznie prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem nie przysługuje skarżącej, ponieważ przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wyklucza prawną możliwość jego przyznania. Zastosowana wykładnia stricte gramatyczna przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wspomnianej ustawy, jest jednak jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.' Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepis art. 17 ust. 1 w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało mianowicie z faktu, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w skrócie k.r.o.) wart. 133 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym-dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei, obowiązek alimentacyjny między małżonkami bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 K.r.o.). Zatem, zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 K.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Wspomnianym na wstępie rozważań wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (opubl. OTK - A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił w tym miejscu szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił analogicznie, jak w sprawie niniejszej - współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie w/wart. 17 ust.5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. W konsekwencji wspomnianego orzeczenia przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka ( ... ). Co istotne, nowelizacja nie dotyczyła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jak zostało to już podniesione nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1. Obecnie zaś - w ocenie Sądu - mamy do czynienia z sytuacją, że przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące - co do zasady - możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. W przekonaniu składu orzekającego obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony, jak uczyniły to organy obu instancji w wydanych decyzjach administracyjnych tylko i wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika w przekonaniu Sądu także z regulacji art. 23 i 27 K.r.o., które to przepisy stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt SA/Łd 814/08 (https:llcbois.nsa.gov.pl), obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek ma bowiem swoje umocowanie nie tylko w systemie norm moralnych, ale także norm prawnych. Małżonek należy bowiem do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia alimentacyjnego. Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie, sprawującej opieką nad małżonkiem i w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać zaaprobowana, bowiem niweczy skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. W aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem, a nie nad własnym dzieckiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z powodu naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zobligowany będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. m.o.