III SA/Łd 358/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wysokości dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2, art. 3, art. 5, art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych po rozpoznaniu odwołania R.N. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wysokości dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że R.N. zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 44,57 m² na podstawie własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego z dnia 1 lutego 2009 roku wynika, że średni miesięczny dochód z tytułu otrzymywanego zasiłku stałego wynosi 280,69 zł. Do wykazanego przez stronę dochodu organ pierwszej instancji doliczył składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 25,26 zł. Średni miesięczny dochód strony przyjęty przez organ pierwszej instancji do wyliczenia dodatku mieszkaniowego wyniósł 305.95 zł. Organ I instancji ustalił, że wydatki mieszkaniowe wynosiły 374.71 zł, zgodnie z treścią art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych- do poziomu obowiązującego w lokalach tego zasobu. Stawka czynszu za podobny lokal o tej powierzchni w zasobie mieszkaniowym gminy wynosiłaby 3,92 zł za m². Ponieważ lokal zajmowany przez stronę znajduje się w strefie centralnej stawka ta do przeliczenia czynszu została podwyższona o 10% i wyniosła 4.31 zł za m². Organ I instancji ustalił, że stawka czynszu przyjęta w Spółdzielni Mieszkaniowej A. wynosiła 5,22 m². Organ I instancji wyjaśnił również, że skoro lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego ma powierzchnię użytkową wynoszącą 44,57 m2, a powierzchnia normatywna dla 1 osoby, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wynosi 35 m2, to dla celów obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego - na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy - została przyjęta kwota wydatków mieszkaniowych w wysokości 262,40 zł. Prezydent Miasta Ł. doliczył do wydatków mieszkaniowych ryczałt za brak instalacji gazu przewodowego w wysokości 4,57 zł. Wydatki mieszkaniowe po przeliczeniu na normatywną powierzchnię łącznie z naliczonym ryczałtem, przyjęte do wyliczenia dla R.N. dodatku mieszkaniowego wyniosły 266,97 zł. Decyzją z dnia 26 lutego 2010 r. Prezydent Miasta Ł. przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy w wysokości 186,88 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. W odwołaniu z dnia 11 marca 2010 r. R.N. wniósł o uchylenie decyzji wskazując na brak kwalifikacji merytorycznych i etycznych urzędników organu I instancji do orzekania w sprawie. Natomiast w dniu 8 kwietnia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął wniosek sporządzony przez R.N. o wyłączenie wszystkich pracowników tego organu od postępowania w sprawie odwołania od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na rażącą nieznajomość prawa przez urzędników SKO w Ł. Przykładowo powołał się na decyzję z dnia [...] r. nr [...], która niezrozumiale dla skarżącego uznaje za stronę postępowania spółdzielnię mieszkaniową. Decyzją z dnia[...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podzielił argumentację Prezydenta Miasta Ł. co do wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że przedstawione w zaskarżonej decyzji wyliczenie dodatku mieszkaniowego jest wyliczeniem prawidłowym, przeprowadzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dla potrzeb wyliczenia dodatku mieszkaniowego organ pierwszej instancji przyjął dochód skarżącego zgodnie z powoływaną wyżej definicją ustawową. Wydatki mieszkaniowe zostały przeliczone do poziomu obowiązującego w lokalach zasobu mieszkaniowego gminy. Wysokość przyznanego R.N. dodatku mieszkaniowego została ograniczona do 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący w odwołaniu nie podniósł żadnych merytorycznych zarzutów przeciwko wydanej decyzji. Ocenie Kolegium podlegała prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś "kwalifikacje merytoryczne i etyczne " pracowników tego organu. Odnosząc się do wniosku o wyłączenie pracowników tego organu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie rozpatrywało tego żądania merytorycznie - traktując złożone podanie jako pismo procesowe złożone w toku postępowania - ponieważ wymienieni w podaniu z imienia i nazwiska członkowie Kolegium: nie są członkami składu orzekającego w tej sprawie oraz nie orzekali w innej konkretnej sprawie. W skardze z dnia 27 maja 2010 r. R.N. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący domagał się wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji oraz powołanych w niej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie zgodził się również z doręczeniem decyzji organu I instancji Spółdzielni Mieszkaniowej A. w Ł. R.N. podniósł także, że pracownicy i pozaetatowi członkowie SKO w Ł., w związku z wnioskiem o ich wyłączenie, nie byli uprawnieni do rozpoznania odwołania. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie natomiast do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Korzystając z tych uprawnień w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ wynik sprawy. Zarzut skargi wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w sytuacji, gdy nie został rozpoznany złożony przez składającego odwołanie wniosek o wyłączenie wszystkich etatowych urzędników i pozaetatowych członków Kolegium okazał się zasadny. Sąd zauważa, że wniosek ten został zawarty w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. (data wpływu do organu – 8 kwietnia 2010 r.) i nie czynił on zadość wymogom, które winien spełniać. W oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) można bowiem kwestionować bezstronność imiennie wskazanej osoby czy osób (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 9 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 191). Jednak powyższy brak nie uzasadniał zignorowania wniosku, gdyż w tej sytuacji należało wezwać R.N. do jego uzupełnienia. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi bowiem obowiązek jego rozpoznania – pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie bez rozpoznania czy też pominięcie. W analogiczny sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. I OSK 281/07 (LEX nr 500666). Złożenie wniosku o wyłączenie pracownika jest uprawnieniem procesowym strony postępowania, strona ma zatem prawo, o ile stwierdzi istnienie podstaw do złożenia takiego wniosku, złożyć go w każdym czasie i w każdym postępowaniu. Zauważyć należy, że wśród podstawowych zasad postępowania administracyjnego są uregulowane na gruncie art. 7 i 8 k.p.a. – zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W obowiązującym stanie prawnym zakres swobody działania organu administracji publicznej pozostaje ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Treść zasad wynikających z k.p.a. wiąże się m. in. z pogłębianiem zaufania do organów państwa. Jednym ze środków, który sprzyja realizacji tych zasad jest instytucja wyłączenia, która ma na celu eliminowanie wszystkich przyczyn skutkujących pojawieniem się jakichkolwiek wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy. Instytucja wyłączenia, w tym także instytucja wyłączenia pracownika organu lub organu na podstawie art. 24 i 25 k.p.a. jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku pociąga za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Nie można pozostawić tego rodzaju wniosku bez rozpoznania z powodu sformułowania go w sposób nie odpowiadający konstrukcji dla niego przewidzianej i regulowany przepisami prawa procesowego. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględniania, rodzi po stronie właściwych organów obowiązek jego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powinno więc w pierwszej kolejności zająć się kwestią złożonego wniosku o wyłączenie etatowych i pozaetatowych członków Kolegium, a dopiero potem podejmować ewentualnie dalsze czynności w sprawie. Natomiast zaznaczenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, że organ traktuje wniosek jak pismo procesowe złożone w toku postępowania, ponieważ wymienieni w podaniu członkowie: nie są członkami składu orzekającego w tej sprawie, jak również nie orzekali w konkretnej sprawie nie czyni zadość jego formalnemu załatwieniu. Wskazać bowiem należy, że skarżący domagał się wyłączenia od rozpoznawania jego odwołania wszystkich, zarówno etatowych jak i pozaetatowych urzędników Kolegium, nie wskazuje zatem konkretnych imion i nazwisk. Natomiast, w ocenie Sądu, powołanie się w końcowej części podania przez skarżącego na decyzję z dnia [...] r. nr [...] i określenie w nawiasie składu orzekającego stanowiło jedynie przykład niewłaściwego działania organu, nie zaś wskazanie konkretnych osób z imienia i nazwiska. Bez prawidłowego ustalenia czy istnieją podstawy do wyłączenia wskazanych jak dotychczas ogólnikowo członków Kolegium nie ma możliwości oceny prawidłowości postępowania w sprawie, która toczyła się przed organem administracji. W ocenie Sądu nierozpoznanie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji wniosku o wyłączenie jest uchybieniem przepisom postępowania tj. art. 7 i art. 8 w związku z art. 24 k.p.a, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że w składzie SKO orzeka osoba, która powinna zostać wyłączona. W takiej sytuacji, po uzupełnieniu przez skarżącego wniosku, w pierwszej kolejności należy uruchomić procedurę dotyczącą rozpoznania wniosku, a dopiero w dalszej kolejności możliwe będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. bg