VII SA/Wa 1512/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] W. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia 18 czerwca 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Sp. z o.o. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] marca 2010r. nakazującą D. Sp. z o. o. z siedzibą przy ul. M. w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. M. w W., użytkowanego na cele gastronomiczne oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lutego 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedstawiciel organu I instancji przeprowadził czynności kontrolne w dniu [...] stycznia 2010 r. Podczas wizji stwierdzono, iż lokal użytkowany jako lokal gastronomiczny od 16 grudnia 2009r. Wcześniej, pomieszczenia te były użytkowane w części jako bank a części jako sklep obuwniczy. W związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu dokonano jego częściowej przebudowy polegającej na: rozebraniu części ścianek wewnątrz lokalu i pobudowaniu nowych wraz ze zmianą ich usytuowania, dokonano częściowej przebudowy istniejącej instalacji elektrycznej, wodno — kanalizacyjnej, wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej. Ponadto wykonano roboty aranżacyjne tj. wyłożenie części ścian kamieniem, malowanie, wyposażenie lokalu w maszyny i urządzenia dla potrzeb lokalu gastronomicznego w tym kuchnię. Według oświadczenia najemcy roboty wykonano w okresie 2 listopada 2009r. - 15 grudnia 2009r. Pozwolenia na wykonanie w/w robót oraz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu najemca ani właściciel lokalu nie posiadał. W związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na gastronomiczny zlokalizowanego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. wstrzymano użytkowanie lokalu nr [...] oraz nałożono na D. Sp. z o.o obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia dokumentów wynikających z art. 71 ustawy Prawo budowlane. W dniu 19 marca 2010r. została przeprowadzona kontrola lokalu nr [...] w budynku przy ul. M. w W., w czasie której stwierdzono, że obowiązek wynikający z postanowienia z dnia [...] lutego 2010. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nie został wykonany, a lokal w dalszym ciągu użytkowany jest jako gastronomiczny. W związku z powyższym dnia [...] marca 2010r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego W. wydał decyzję nakazującą D. Sp. z o. o. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] użytkowanego na cele gastronomiczne. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca Spółka podniosła, że właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. M. jest Miasto W., które na podstawie umowy najmu na czas określony z dnia [...] września 2009 r. wynajęło przedmiotowy lokal spółce D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. umowy najmu lokal użytkowy w budynku przy ul. M. miał być wykorzystywany przez najemcę wyłącznie w celu prowadzenia w nim działalności restauracyjno - kawiarnianej. Umowa najmu w § 3 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że zmiana przeznaczenia lokalu wymaga uprzedniej pisemnej zgody wynajmującego. Spółka D. Sp. z o.o. podniosła, że otrzymała przedmiotowy lokal w najem w konkretnie ustalonym przez właściciela celu, tj. na prowadzenie w nim działalności restauracyjno - kawiarnianej. W związku z tym spółka obejmując przedmiotowy lokal w posiadanie była przekonana, że skoro właściciel określił w umowie najmu wprost przeznaczenie wynajmowanego lokalu, to wszelkie kwestie formalno-prawne z tym związane zostały załatwione. W związku z tym najemca, działając w dobrej wierze, poczynił olbrzymie nakłady finansowe w celu zaadoptowania przedmiotowego lokalu na cele gastronomiczne (w kwocie około 500.000 zł). Umowa najmu nie zawiera postanowień, które nakładałyby na najemcę obowiązek zgłoszenia do właściwego organu faktu ewentualnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, a dodatkowo najemca nie mógł wiedzieć, że określony w umowie najmu sposób wykorzystywania lokalu jest inny niż sposób, w jaki ten lokal był wykorzystywany poprzednio. Uchylając zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Według art. 71 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać także na podjęciu albo zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Natomiast samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, skutkuje przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego i naliczeniem opłaty legalizacyjnej -w przypadku stwierdzenia możliwości dokonania takiej legalizacji. W przypadku niewykonania nałożonych przez organ obowiązków, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, grozi nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Z umowy najmu wynikało, iż lokal użytkowy w budynku przy ul. M. stanowi własność Miasta W., a jego najemcą jest D. Sp. z o.o. Ponieważ zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła bez wymaganego zgłoszenia, a także lokal był użytkowany pomimo wydania postanowienia nakazującego wstrzymanie użytkowania lokalu, organ powiatowy miał podstawę do skierowania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, decyzja ta powinna być skierowana nie do D. Sp. z o.o. lecz do Miasta W. -właściciela lokalu, ponieważ to przede wszystkim na właścicielu ciąży obowiązek dbałości o to, by obiekt ten był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem (niezależnie od tego, czy sam obiekt ten wykorzystuje, czy też wynajął go innemu podmiotowi). Organ odwoławczy zalecił organowi powiatowemu, by rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę ustalił jaki jest charakter spornego lokalu określony w pozwoleniu na użytkowanie budynku położonego przy ul. M. w W. i dopiero wtedy gdy zostanie stwierdzona zmiana użytkowania winien przeprowadzić postępowanie w trybie przepisów art. 71 a. Skargę do Sądu wniosło Miasto W.- Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w D. , które zarzuciło naruszenie : 1/ art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i przekroczenie swobodnej zasady oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, 2/ art. 71 ust 1 w związku z art. 71 a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, 3/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji, 4/ art. 30 ust. 4 w związku z art. 70 i art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Miasto wskazało, że w dniu 18 września 2010 r. została zawarta umowa najmu przedmiotowego lokalu. Zgodnie z § 3 ust. 3 umowy rozpoczęcie działalności w lokalu winno nastąpić w terminie do dnia 15 grudnia 2009 r, zaś na podstawie § 3 ust. 4 dopiero ponad jednomiesięczne przekroczenie tego terminu skutkować może rozwiązaniem umowy przez wynajmującego za wypowiedzeniem. Jednocześnie zgodnie z § 3 ust. 2 każda zmiana przeznaczenia lokalu wymaga zgody wynajmującego. Zgoda powyższa została udzielona pismem z dnia 19 listopada 2009 r. Jednocześnie Miasto nadmieniło, że spółka w piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. poinformowała ZGN Ż. że projekty: budowlany, kanalizacyjny, elektryczny i wentylacyjny zostały w dniu 1 grudnia 2009 r. złożone w Wydziale Architektury i Budownictwa D . ZGN Ż. wydał zgodę na wykonanie prac budowlanych w lokalu, jednocześnie uzyskując informację o fakcie złożenia stosownych wniosków w Wydziale Architektury i Budownictwa D.. Zdaniem strony skarżącej trudno jest podzielić pogląd organu odwoławczego, że obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spoczywa w pierwszej kolejności na właścicielu nieruchomości skoro inwestor jest podmiotem profesjonalnym, który zapoznał się ze stanem nieruchomości. Ponadto znany był spółce przed podpisaniem stan prawny i faktyczny lokalu. Jednocześnie niemożliwym było wystąpienie przez właściciela z wnioskiem o dokonanie zmiany przeznaczenia lokalu, bowiem nie posiadał wiedzy w zakresie planowanych prac adaptacyjnych. Zawarta ze spółką umowa najmu lokalu przewidywała prowadzenie w nim działalności gospodarczej wymagającej dokonania zmiany przeznaczenia w trybie pozwolenia na budowę. Wobec braku informacji o zamiarach inwestora nie było możliwe złożenie stosownego wniosku o zmianę przeznaczenia przez właściciela. Specyfika formy najmu lokali użytkowych przez W zakłada obowiązek przeprowadzenia konkursu na ich najem. Zaś w toku procedury podmioty zainteresowane najmem mają możliwość zapoznania się ze stanem lokalu oraz jego sytuacją prawną. Najemca lokalu został poinformowany o powyższych okolicznościach. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] marca 2010r. oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . dnia[...] lutego 2010r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z oczywistym naruszeniem art. 138 § 2 kpa oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 kpa. Stosownie bowiem do zasad zawartych w powołanych przepisach organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści, (wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). Organ odwoławczy nie ocenił okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto stwierdzić również należy, iż kontrolowane orzeczenie narusza również art. 107 § 3 kpa. Wskazać należy, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powoduje, że organ nadzoru budowlanego do którego właściwości, zgodnie art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego należy ta problematyka zobowiązany jest wydać postanowienie nakładające na osobę, która dokonała takiej zmiany obowiązek zaprzestania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych przy legalnej zmianie sposobu użytkowania (art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego). Po upływie wyznaczonego terminu lub też na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego musi dokonać sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków. Jeżeli zostały one wykonane, wówczas jest ustalona opłata legalizacyjna, analogiczna jak w przypadku nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Niewykonanie w terminie obowiązków, w tym również niepodporządkowanie się nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także dokonanie zmiany sposobu użytkowania, pomimo wniesienia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu do zgłoszenia, oznacza obowiązek organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego). Bezspornym jest w rozpatrywanej sprawie, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła w sposób samowolny bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia. Jak wynika z akt sprawy, podczas wizji przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, iż lokal nr 1 w budynku mieszkalnym przy ul. M. w W. jest użytkowany pomimo wydania postanowienia wstrzymującego jego użytkowanie. Powyższe zobligowało więc organ nadzoru budowlanego, stosownie do dyspozycji art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, do wydania decyzji, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przepisu, ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo skierował nakaz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania do najemcy D. Spółki z o.o., tym samym za wadliwe uznać należy stanowisko organu odwoławczego, iż nakaz ten winien był zostać skierowany do Miasta W. jako właściciela obiektu. Najemca bowiem był inwestorem, który dokonał samowolnej zmiany użytkowania obiektu, i to na nim spoczywał obowiązek sporządzenia stosownej dokumentacji i uzyskania wymaganych pozwoleń. Należy zaznaczyć, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy definicji pojęcia "inwestor". Zgodnie z literaturą inwestorem może być osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która zamierza podjąć działalność budowlaną, a następnie ją realizuje [Z. Leoński (w:) Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Poznań 2002, s. 217; por także wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/2001]. Realizacja działalności budowlanej przez inwestora polega na jej organizacji i finansowaniu, niekiedy inwestor może również występować również jako wykonawca lub projektant. Z akt sprawy winka również, iż inwestor – D. Spółka z o.o. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do zakresu tego pojęcia należy w szczególności tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, ograniczonych praw rzeczowych. W myśl definicji prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika także z umów dzierżawy, najmu oraz innych umów zobowiązaniowych, pod warunkiem, że przewidują one uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak podaje strona skarżąca umowa najmu lokalu przewidywała możliwość wykonywania przez najemcę za zgodą wynajmującego prac budowlanych i zgoda taka przez właściciela obiektu została udzielona. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.