IV SA/Wa 1045/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."] stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia E. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, polegającego na przebudowie P. wraz z budową P. i sali widowiskowej na działkach nr ew. [...] obr. [...] oraz na działkach nr ew. [...] obr. [...] w [...] W. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. Miasto W. wystąpiło o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Prezydent W. orzekł o odstąpieniu od sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia E. na ww. rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe w przedmiotowej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Prezydent W. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie E. wnosząc o jej uchylenie w całości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż jak wynika z treści art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r, Nr 129, poz. 902 ze zm.) mającej w sprawie zastosowanie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227), organizacje ekologiczne które, uzasadniając to miejscem swojego działania zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. Przepis ten ma zastosowanie przy rozpoznawaniu wniosków organizacji ekologicznych wówczas, gdy postępowanie administracyjne wymaga udziału społeczeństwa. Natomiast z art. 53 cyt. ustawy wynika, że udział społeczeństwa wymagany jest w postępowaniu, w którym jest sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tych wszystkich sprawach, gdzie nie jest sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, społeczeństwo nie uczestniczy, a wobec tego możliwość udziału organizacji ekologicznych w takim postępowaniu została wyłączona (K. Gruszecki [w] Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych a zasada przezorności, Pip z 2007 r, nr 3, poz. 85). Ponadto Kolegium podniosło, że kwestia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko została rozstrzygnięta, a sam fakt złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. ostateczne orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. nie ma wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009r. stanowiłoby ewentualną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Skoro zatem oczywisty jest brak legitymacji prawnej ww. Stowarzyszenia do wniesienia odwołania z uwagi na prowadzenie postępowania bez udziału społeczeństwa, podjęte rozstrzygniecie w trybie art. 134 k.p.a. jest prawidłowe. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2010 r. Stowarzyszenie E. wniosło o jego uchylenie zarzucając naruszenie art. 31 § 2 k.p.a., art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, art. 91 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na stwierdzeniu braku legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto skarżące Stowarzyszenie zarzuciło nieuwzględnienie art. 10A Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć na środowisko. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując badania legalności zaskarżonego postanowienia doszedł do przekonania, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalność odwołania, organ drugiej instancji za oczywisty uznał brak legitymacji do wniesienia przez Stowarzyszenie odwołania z uwagi na prowadzenie postępowania bez udziału społeczeństwa. Stwierdzić należy, iż analiza materiału dowodowego nie potwierdza słuszności takiego stanowiska. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Prezydent W. orzekł o odstąpieniu od sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...] października 2008 r. powołując się na art. 31 kpa Stowarzyszenie złożyło zażalenie na powyższe postanowienie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. Stowarzyszenie doprecyzowało, iż pismo z dnia [...] października 2008 r. stanowi zażalenie wraz z wnioskiem o włączenie do postępowania w trybie art. 31 kpa. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. umorzyło postępowanie zażaleniowe wskazując, iż w sytuacji kiedy postępowanie w sprawie raportu zakończy się orzeczeniem o braku konieczności sporządzenia raportu dla danego przedsięwzięcia nie ma obowiązku aby postępowanie główne toczyło się z udziałem społeczeństwa. W takiej sytuacji organizacja ma możliwość złożenia chęci uczestnictwa w postępowaniu głównym na zasadzie art. 31 kpa. Wniosek w tej sprawie powinien być złożony i rozpoznany przez organ pierwszej instancji. Decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2009 r. umarzająca postępowanie zażaleniowe, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1662/09. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w jego ocenie organ orzekający dopuścił się naruszenia art. 31 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy nie zostało ono zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W wyroku tym Sąd stwierdził, że Kolegium winno w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 k.p.a., dopiero w następstwie uzyskania przymiotu ostateczności postanowienia rozstrzygającego kwestię dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, rozpatrzeniu winno podlegać zażalenie na postanowienie o odstąpieniu od sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W sprawie niniejszej - w ocenie Sądu - w opisanym stanie faktycznym i prawnym przedwczesnym było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r., skoro nie został jeszcze rozpoznany wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Rozpatrzenie ww. odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia powinno bowiem nastąpić po wydaniu ostatecznego postanowienia rozstrzygającego kwestię dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oraz po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia z dnia [...] października 2008 r. i wydaniu na skutek uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2009 r. przez Sąd wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 r. ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zauważyć należy, iż stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu służy zażalenie (art. 31§2k.p.a.) Z powyższych regulacji wynika obowiązek właściwego organu do rozpatrzenia żądania organizacji w oparciu o wymienione przesłanki, przy czym postanowienie odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu podlega kontroli instancyjnej. W sprawie niniejszej właściwy organ winien był w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zwłaszcza, iż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wyjaśni wątpliwość, czy wniosek zawarty w piśmie z dnia [...] października 2008 r, uzupełniony pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczył zgłoszenia do udziału tylko w postępowaniu w sprawie odmowy sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, czy również w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Ewentualne negatywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podlegałoby zaskarżeniu zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. W razie pozytywnego załatwienia wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia utraciłaby cechę formalnej ostateczności, gdyby ją wcześniej nabyła wskutek niewniesienia odwołania i podlegałaby doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. W tym miejscu zasadnym jest podnieść, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2007r., II GSK 20/07 (LEX nr 338613) wyraził pogląd, że "w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.(..)". Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że postanowienia Konwencji z Aarhus powinny być stosowane bezpośrednio. Wskazać należy, iż z Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku (Dz.U. z 2003, Nr 78, poz. 706) nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji. W art. 1 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron Konwencji zagwarantuje w sprawach dotyczących środowiska uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji. W art. 3 ust. 1 mowa jest o tym, że każda ze stron podejmie niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne, dla ustanowienia i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień niniejszej konwencji. W art. 3 ust. 4 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni odpowiednie uznanie i wsparcie dla stowarzyszeń, organizacji i grup działających na rzecz ochrony środowiska i sprawi, że jej krajowy porządek prawny będzie zgodny z tym zobowiązaniem. W art. 6 ust. 11 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron będzie, w ramach swojego prawa krajowego, w miarę możliwości odpowiednio stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na zamierzone uwolnienie genetycznie zmodyfikowanych organizmów do środowiska. W art. 9 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, będzie miała dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy. Przytoczone wyżej przepisy Konwencji z Aarhus, zdaniem Sądu, świadczą o tym, że przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. Organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.