II GSK 103/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Cezary Pryca Protokolant Monika Tutak – Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 880/10 w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 880/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. Sz. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku M. Sz. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2010 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 30.381,80 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 9.689,12 zł i Fundusz Pracy w kwocie 3.058,55 zł. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w oparciu o zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy oraz dane zawarte w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych, wnioskodawca z żoną i dwiema córkami w wieku 16 i 12 lat mieszka w miejscowości D., jednakże z informacji otrzymanych z GOPS w S. wynika, że nie mieszka w miejscowości zameldowania i nie wskazał aktualnego miejsca pobytu. Jak wynika z oświadczenia zawartego w kwestionariuszu o możliwościach płatniczych dłużnika nie posiada ruchomości znajdujących się w mieszkaniu, sprzętu RTV i AGD, samochodów, domu, mieszkania, akcji, obligacji i papierów wartościowych. Nie prowadzi również rachunku bankowego. Jak wynika z danych zawartych w KSI ZUS obecnie pozostaje bez pracy. Zgodnie z przedłożonymi zaświadczeniami Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...].10.2009 r. jest zarejestrowany w Urzędzie od dnia [...].06.2003 r., a od dnia [...].06.2004 r. nie posiada prawa zasiłku dla bezrobotnych, natomiast żona B. Sz. jest zarejestrowana w Urzędzie od dnia [...].01.2001 r., a od dnia [...].01.2002 r. nie posiada prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z pisma PUP w M. M. z dnia [...].11.2009 r. z powodu braku ofert pracy odpowiadających kwalifikacjom i wykształceniu nie otrzymał propozycji pracy. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że obecnie nie uzyskuje żadnych dochodów, pobiera jedynie zasiłek rodzinny na 2 dzieci, wraz żoną i córkami utrzymuje się z pomocy rodziny. Organ wskazał, że skarżący nie przedłożył jednak żadnych rachunków potwierdzających miesięczne wydatki pokrywane przez rodzinę. Zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Skarbowego w M. M. nie posiada zaległości podatkowych. Jak wynika z pisma Urzędu Skarbowego z dnia [...].11.2009 r. w roku podatkowym 2008 nie osiągnął dochodów. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. na wniosek Inspektoratu nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, ponieważ nie mieszka w miejscu zameldowania, tj. miejscowości D. Natomiast z pisma GOPS w S. z dnia [...].10.2009 r. wynika, że pobiera świadczenia rodzinne w wysokości 328,00 zł przyznane na dzieci. Organ wskazał, że z uzasadnienia wniosku, jak i z kwestionariusza o możliwościach płatniczych dłużnika wynika, że nie posiada zobowiązań wobec innych instytucji i osób prawnych, a zadłużenie wobec ZUS jest jedynym zobowiązaniem. Organ odwoławczy wskazał, że M. Sz. nie wskazał aktualnego miejsca zamieszkania, dlatego też brak jest możliwości ustalenia faktycznego stanu majątkowego w miejscu zamieszkania. Nadto do wniosku z dnia [...].01.2010 r. nie przedłożył żadnych dodatkowych dokumentów mających wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Organ zaakcentował, iż podejmowane dotychczas przez ZUS działania zmierzające do wyegzekwowania zadłużenia okazały się bezskuteczne, jednakże bezskuteczność ta w ocenie organu nie ma charakteru trwałego. Organ wskazał, że Komornik Urzędu Skarbowego w M. M. nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić postępowanie egzekucyjne, a tym samym nie stwierdził ostatecznie całkowitej nieściągalności zadłużenia, zaś egzekucja nie została zakończona. Wyjaśniono, iż podnoszony przez wnioskodawcę brak majątku przy jednoczesnym zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej są sytuacjami, które dają podstawę do umorzenia należności, lecz dopiero wtedy gdy mają charakter trwały. W ocenie organu obecna sytuacja materialna zainteresowanego jest trudna, ale może ulec poprawie. Podkreślono, iż skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że jest niezdolny do pracy lub niepełnosprawny w stopniu uniemożliwiającym podejmowanie pracy zarobkowej, co wskazuje, że ma on możliwość uzyskania dochodu. Tym samym, istnieje szansa na spłatę zadłużenia wobec ZUS. Przechodząc do oceny sytuacji M. Sz. w zakresie istnienia przesłanek wskazanych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz.1365), Prezes Zakładu wskazał, iż analiza stanu faktycznego sprawy nie przesadza w sposób jednoznaczny, że opłacenie należności pozbawiłoby wnioskodawcę oraz jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a tym samym nie uzasadnia umorzenia należności. Reasumując, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż wobec zaistniałego w sprawie stanu faktycznego nie stwierdzono żadnych przesłanek dla umorzenia przedmiotowego zadłużenia, zarówno w oparciu o art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 1-6, jak również w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd podkreślił, że w uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreśl. Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W ocenie Sądu pierwszej instancji taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Wprawdzie orzekające w sprawie organy wskazały, że wobec skarżącego podejmowane były dotychczas bezskuteczne działania zmierzające do wyegzekwowania zadłużenia lecz stan ten może ulec zmianie, gdyż jak słusznie, zdaniem Sądu, organ zaznaczył "bezskuteczność ta nie ma charakteru trwałego". Sąd nie zgodził się z zawartą w skardze argumentacją skarżącego, iż "naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję". Sąd wskazał, iż powyższa okoliczność nie znajduje potwierdzenia w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym. W przedmiotowej sprawie brak jest bowiem np. odpowiedniego postanowienia organu egzekucyjnego stwierdzającego nieściągalność lub innych dowodów mogących potwierdzić powyższą okoliczność. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, prowadzona wobec skarżącego egzekucja dotychczas nie została zakończona. Sąd podkreślił, iż wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających całkowitą nieściągalność należności, czy też fakt, że uiszczenie należności pozbawiłoby rodzinę skarżącego zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu prawidłowo wskazał, że brak majątku przy jednoczesnym zaprzestaniu prowadzenia działalności są sytuacjami, które dają podstawę do umorzenia, lecz dopiero wtedy gdy mają charakter trwały. Obecna sytuacja materialna skarżącego jest trudna, jednak może ulec poprawie. Powyższe stanowisko uzasadnione jest tym, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że jest niezdolny do pracy lub niepełnosprawny w stopniu uniemożliwiającym podejmowanie pracy zarobkowej. Z tego, zdaniem Sądu, nasuwa się wniosek, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości, gdy wnioskodawca podejmie zatrudnienie lub uzyska dochód z innego tytułu. W związku z powyższym w niniejszej sprawie, na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów, nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. Prawidłowo zatem zdaniem Sądu zostało ustalone, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Sąd podkreślił, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz.1365), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie mógł ustosunkować się do złożonego wniosku pozytywnie, gdyż skarżący nie nadesłał żądanych dokumentów potwierdzających istnienie przesłanek wymienionych w § 3 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle powyższego organy prawidłowo oceniły, że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika w sposób jednoznaczny, iż opłacenie należności pozbawiłoby skarżącego oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek ciężar dowodu w głównej mierze leży po stronie wnioskującego i to od jego inicjatywy zależy przedstawienie dowodów oraz okoliczności, które winny świadczyć za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. Sąd wskazał, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie wykazał żadnej inicjatywy i nie nadesłał żadnych dokumentów i informacji, wskazując jedynie, iż nie złożył żadnych dowodów dokumentujących wydatki. W ocenie Sądu - ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono, mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Mając na względzie powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. M. Sz. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 11, poz. 74 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego odmówiono umorzenia zaległości w składach ZUS, podczas gdy skarżący jest trwale pozbawiony możliwości spłaty przedmiotowego zadłużenia; - naruszenie prawa materialnego wymienionego w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. z 2007r. Dz. U. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym z dnia przed 1 stycznia 2003 r. w zw. z art. 23 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego nie uwzględniono faktu przedawnienia zobowiązania w składkach na ubezpieczenia społeczne powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżący nie podniósł żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to znaczy, że nie usiłował skutecznie podważyć ustalony przez organ stan faktyczny, przyjęty i zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, a który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Zatem nie zachodzi potrzeba ocenienia ustaleń faktycznych zarówno w zakresie wskazania faktów, jak i dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a także oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tych warunkach stwierdzenie braku przesłanek z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) uzasadniających umorzenie należności było w pełni zasadne i oparte na niekwestionowanych ustaleniach faktycznych. Sąd I instancji przeanalizował wszystkie przesłanki z art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń, omawiając zupełny katalog sytuacji enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie tych przypadków zawarte w omawianym przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. zamknięty katalog sytuacji uznanych przez ustawodawcę za całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek. Skoro prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że nie zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., to uznanie, że przepis art. 28 ust. 2 ww. ustawy nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania i dlatego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należało uznać za bezzasadny. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia przepisów art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem MGPiPS, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez dłużnika, że ze względu na stan majątkowy i rodzinny nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny był zwolniony z obowiązku ustosunkowania się do argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku w zakresie niespełnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 rozporządzenia MGPiPS. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, odnosił się do zarzutu przedawnienia zobowiązania, nie mógł być uwzględniony, albowiem nie jest on trafny ze względu na niespełnienie warunków przedawnienia. Zgodnie z treścią znowelizowanego przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który wszedł w życie 1 stycznia 2003 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Dotyczy to wszystkich wymagalnych zobowiązań powstałych do dnia 31 grudnia 2002 r., o ile nie uległy przedawnieniu i nie wygasły przed 1 stycznia 2003 r., jak i zobowiązań powstałych od dnia 1 stycznia 2003 r. z zastrzeżeniem, że okres ten wydłuża się w związku z wystąpieniem okresów zawieszenia biegu przedawnienia. Takie stanowisko reprezentuje zarówno orzecznictwo Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zobowiązania skarżącego powstały w okresie od września 1999 r. (składki na fundusz zdrowotny) do czerwca 2003 r. (składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy). Do wszystkich tych zobowiązań miał zastosowanie 10-letni termin przedawnienia z uwzględnieniem okresów zawieszenia biegu przedawnienia z powodu prowadzonej egzekucji tych należności przez organy egzekucyjne. Zarzut skarżącego, że do niego miał zastosowanie termin przedawnienia 5-letni wynikający z dawnego przepisu art. 24 ust. 4 obowiązującego do 1 stycznia 2003 r., nie znajduje oparcia we właściwym zastosowaniu znowelizowanego przepisu art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (vide wyrok NSA z dnia 18.08.2009 r., sygn. akt II FSK 466/08). Ustawodawca wydłużając okres przedawnienia należności z tytułu składek do 10 lat do wszystkich zobowiązań, które w dacie nowelizacji nie przedawniły się i nie wygasły w żadnym stopniu, nie naruszył zasady działania prawa wstecz, gdyż odniósł działanie tego przepisu do zobowiązań istniejących w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 207 § 2 p.p.s.a., gdyż sytuacja materialna i rodzinna skarżącego nie pozwala na obciążenie go kosztami postępowania.