II SAB/Bk 62/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie wydania odpisu dokumentu 1. zobowiązuje Starostę S. do załatwienia w terminie 3 dni od daty zwrotu akt organowi wniosku skarżącej B. G. z dnia 28.06.2010 r. o wydanie odpisu dokumentu z akt sprawy, 2. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącej B. G. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 28 czerwca 2010 r. (data wpływu do organu 30 czerwca 2010 r.) J. R. – działający jako pełnomocnik B. G. wystąpił do Starosty S. z żądaniem wydania kserokopii pisma Ministra Budownictwa z 15 listopada 2007 r. nr [...] dotyczącego odpowiedzi na wniosek Starosty w sprawie udzielenia upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwa od warunków technicznych przy realizacji inwestycji. Wnioskodawca wskazał, że z decyzji Wojewody P. z [...] lutego 2008 r. nr [...] wynika, że Minister, z uwagi na błędnie sporządzony wniosek Starosty, nie znalazł uzasadnienia do wydania upoważnienia. Jednocześnie wnioskujący wskazał, że przedmiotowe pismo Ministra jest mu niezbędne do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, w związku z uchylaniem się Starosty S. od ponownego złożenia wniosku do Ministra. Zdaniem strony potrzeba skorzystania z kserokopii dokumentu w innym postępowaniu jest wystarczającym powodem przyjęcia, że ma ona ważny interes w uzyskaniu dokumentu. Pismem z 06 lipca 2010 r. nr [...] Starosta S. wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia, czy jego pismo z 28 czerwca 2010 r. stanowi wniosek o wydanie uwierzytelnionego odpisu pisma Ministra Budownictwa z 15 listopada 2007 r. na podstawie art. 73 § 2 Kpa, czy stanowi wniosek o wydanie kserokopii tego pisma na podstawie art. 73 § 1 Kpa lub w innym trybie. Wyjaśniono, że w przypadku wniosku zgłoszonego na podstawie art. 73 § 2 Kpa strona powinna wnieść opłatę skarbową w wysokości 5 zł za każdą stronę dokumentu. Powołano wyrok NSA z 23.01.1998 r., I SA/Łd 770/96 zawierający stanowisko, zgodnie z którym ważnym interesem strony w żądaniu odpisów dokumentów może być potrzeba ich wykorzystania w innych postępowaniach i wydanie odpisu jest możliwe, gdy strona lub jej pełnomocnika nie mają możliwości sporządzenia odpisów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 Kpa. Poinformowano również wnioskodawcę, że 06 lipca 2010 r. akta sprawy wraz z zażądanym dokumentem zostaną przesłane Wojewodzie P. do rozpoznania odwołania złożonego przez wnioskodawcę od decyzji Starosty S. znak [...]. W dniu 12 lipca 2010 r. J. R. złożył zażalenie na bezczynność Starosty S. polegającą na uchylaniu się od wydania odpisu (kserokopii) pisma. Wskazał, że odpowiedź udzielona mu w dniu 06 lipca 2010 r. jest niezrozumiała i nie zawiera podstawy prawnej. Wyjaśnił, że wniosek powinien być załatwiony na podstawie przepisów Kpa oraz że jego mocodawczymi, jako strona, nie jest zobowiązana do podawania podstawy prawnej swego żądania. Zdaniem pełnomocnika wniosek nie kwalifikuje się do załatwienia w trybie art. 73 § 1 Kpa, bowiem w przepisie tym chodzi o umożliwienie stronie sporządzenie notatek i odpisów. Natomiast powinien być załatwiony na podstawie art. 73 § 2 Kpa jako żądanie wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przedmiotowy interes wnioskodawca upatruje w konieczności wyjaśnienia wątpliwości, jakie powstały w sprawie na tle wystąpienia Starosty S. do Ministra Budownictwa o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstąpienie od warunków technicznych. Jego zdaniem odmiennie konieczność ponownego wystąpienia o takie upoważnienie ocenił Starosta a odmiennie Wojewoda P. jako organy administracji architektoniczno – budowlanej orzekające w sprawie. Zdaniem pełnomocnika art. 73 § 2 Kpa nie uzależnia wydania odpisu dokumentu od możliwości wnioskodawcy sporządzenia go we własnym zakresie. Prawidłowo organ powinien wykonać kserokopię lub skan dokumentu i wydać go stronie obciążając ją kosztami tej czynności. Pełnomocnik zakwestionował również skuteczność wezwania do uiszczenia opłaty – niezawierającego podstawy prawnej. Jak wskazał, domyśla się, że "organ odmówił wydania odpisu w formie zwykłego pisma", podczas gdy powinien wydać postanowienie na podstawie art. 74 § 2 Kpa. Jego brak stanowi o bezczynności, tym bardziej, że organ między datą wpływu wniosku (30 czerwca 2010 r.), a datą przesłania akt organowi odwoławczemu (06 lipca 2010 r.) miał wystarczająco dużo czasu na sporządzenie kserokopii jednej strony dokumentu. W ocenie strony takie postępowanie ma uniemożliwić wydanie pozwolenia na budowę oraz przerzuca ciężar udzielenia odpowiedzi na wniosek na organ odwoławczy. Zdaniem pełnomocnika organ powinien wydać postanowienie o odmowie wydania odpisu z akt sprawy jeśli uznaje żądanie za nieuzasadnione prawnie, natomiast nie stanowi załatwienia sprawy udzielenie odpowiedzi zwykłym pismem. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził brak podstaw do uznania zażalenia za uzasadnione. Wskazał, że organ I instancji niezwłocznie (po 6 dniach) od wpływu wniosku wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia trybu, w jakim mają być udostępnione dokumenty oraz na podstawie art. 9 Kpa udzielił jej niezbędnych informacji związanych z prowadzonym postępowaniem. Zarzut opieszałości jest, zdaniem wojewody, nieuzasadniony. Organ ten podzielił stanowisko o nieprecyzyjności wniosku, w którym wskazano na przepis art. 73 § 2 Kpa stanowiący o możliwości wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy - wnosząc jednocześnie o wydanie kserokopii pisma. Podkreślono, że pismo organu z 06 lipca 2010 r. nie kończyło postępowanie w sprawie, a miało na celu sprecyzowanie wniosku, zatem na tym etapie nie było konieczności wydawania postanowienia. Ponadto pouczono o konieczności kierowania uzupełnionego wniosku do Wojewody P. Uzupełnienia strona nie dokonała. Skargę na bezczynność Starosty S. złożyła do sądu administracyjnego B. G. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 35 § 1 Kpa poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, co uniemożliwiło stronie skuteczną obronę jej interesów w toczącym się postępowaniu administracyjnym, 2. art. 73 § 2 Kpa poprzez niewydanie uwierzytelnionego odpisu dokumentu z akta sprawy, co uniemożliwiło stronie skuteczną obronę jej interesów w toczącym się postępowaniu administracyjnym, 3. art. 74 § 2 Kpa poprzez zaniechania wydania postanowienia o odmowie wydania uwierzytelnionego odpisu dokumentu i uniemożliwienie w ten sposób poddania działania organu kontroli instancyjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 35 § 1 Kpa skarżąca wskazała, że jej zdaniem przedmiotowa sprawa dotycząca wydania uwierzytelnionego odpisu dokumentu -mogła być załatwiona bez zbędnej zwłoki, bowiem wymagało to skserowania jednej strony dokumentu, na co organ miał siedem dni, a czego w tym terminie nie uczynił. Niewydanie dokumentu uniemożliwiło obronę praw strony i naruszyło jej słuszny interes. Odnośnie naruszenia art. 73 § 2 Kpa wskazano, że strona wykazała swój interes – podała, że ma zamiar wykorzystania dokumentu w innym postępowaniu, a ponadto jednoznacznie określiła, że chodzi jej o tryb załatwienia wniosku wynikający z tego przepisu. Wskazała, że jej zdaniem "kserokopia pisma jest również odpisem pisma". W kwestii naruszenia art. 74 § 2 Kpa wyjaśniono, że pismo Starosty z 06 lipca 2010 r. jako niezawierające wezwania, podania podstawy prawnej czy pouczenia potraktowała jako pismo informacyjne. Ponadto, w ocenie skarżącej, scedowanie załatwienia jej wniosku na organ odwoławczy stanowiło faktycznie zakończenie postępowania. Jej zdaniem organ zobowiązany był do wydania postanowienia, które mogłaby zakwestionować zażaleniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie dopuścił się bezczynności. Przedstawił również swoje stanowisko w kwestii niewystąpienia do Ministra Budownictwa o udzielenie upoważnienia do zgody na odstąpienie od warunków technicznych w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność organów administracji publicznej przysługuje w przypadkach określonych w punktach 1 – 4 par. 2 art. 3 w/w ustawy. Z bezczynnością organu administracji mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w punkcie 4 – tym par. 2 art. 3 ustawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu, czy jest następstwem przeświadczenia organu, że stosowny akt (lub czynność) nie powinien być podjęty, bo występują negatywne przesłanki do wydania aktu. Skarga na bezczynność organu może być wniesiona po upływie terminu do załatwienia sprawy. Terminowości załatwiania w postępowaniu administracyjnym wniosków, dotyczy zasada szybkości postępowania ujęta w normie art. 12 kpa. W myśl tej zasady organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 par. 1 kpa). Jak stanowi dalsza treść normy, sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organów administracji obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowaniu czynności. W tym celu organy administracji obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do realizacji zasady. Wybór najprostszych środków prowadzących do realizacji zasady jest uzależniony od konkretnych okoliczności sprawy. Ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego skonkretyzowana została w art. 35 kpa, który określa maksymalne ustawowe terminy załatwiania spraw, przewidując dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego miesiąc na ich załatwienie (art. 35 par. 3 kpa), a dla spraw szczególnie skomplikowanych dwa miesiące na ich załatwienie od daty złożenia wniosku (art. 35 par. 3 kpa). Jednocześnie w art. 35 par. 2 kpa ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiana spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Niewątpliwie niezwłoczne działanie dotyczy spraw prostych i rutynowych, które organ administracji załatwiać powinien "od ręki". Obowiązek niezwłocznego podejmowania czynności w toku postępowania, ciąży na organie administracji zwłaszcza w momencie korzystania przez stronę z uprawnień określonych w art. 73 kpa, wiążących się z dostępem do akt prowadzonego postępowania. W każdym stadium postępowania organ ma obowiązek umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów (art. 73 par. 1 kpa), a nadto strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 par. 2 kpa). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 par. 2 kpa). Zaskarżalność postanowienia odmawiającego stronie dostępu do akt sprawy, uzasadnia dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w sprawie załatwienia żądania strony wydania dokumentu z akt sprawy (art. 3 par. 2 pkt 8 w związku z art. art. 3 par. 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skład orzekający podkreśla, iż kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność organu polegającą na niezałatwieniu żądania wydania z akt sprawy dokumentu, jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzona (vide: wyrok NSA z 5.09.2001r. sygn. IISAB/Gd 127/00 – Palestra 2002/9-10/202). Z faktu, iż dostęp strony do akt sprawy musi być przez organ bieżąco zapewniony, wynika obowiązek załatwiania "od ręki" wniosków o realizację każdego z uprawnień strony mieszczących się pod pojęciem "udostępniania akt" tj. umożliwienia przeglądania akt sprawy, umożliwienia sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, uwierzytelniania sporządzonych przez stronę notatek i odpisów z akt sprawy (o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony), czy wydawania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony). Każdy z takich wniosków organ powinien załatwiać możliwie najszybciej, posługując się najprostszymi środkami pozwalającymi na załatwienie sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszego postępowania, sąd stwierdza, iż w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 28 czerwca 2010r. o wydanie z akt postępowania (którego skarżąca jest stroną) kopii pisma Ministra Budownictwa z dnia 15 listopada 2007r., Starosta S. był opieszały odnosząc to pojęcie do obowiązku niezwłocznego podejmowania działań. Wniosek strony, jak słusznie zauważa strona skarżąca, był czytelny co do określenia formy dostępu do akt sprawy. We wniosku strona wprost powołała się na przepis art. 73 par. 2 kpa oraz wykazywała, w czym tkwi ważny interes w uzyskaniu kopii dokumentu. Użycie sformułowania "kserokopia" pisma zamiast "uwierzytelniony odpis", nie powinno było zostać odebrane jako mylące. Zważywszy na obecne, powszechnie wykorzystywane, techniczne możliwości sporządzania odpisów dokumentów za pomocą kserokopiarek, pojęcia "odpis" nie można przeciwstawiać pojęciu "kserokopia". Konieczność zaś uwierzytelnienia dokumentu (jego odpisu czy kopii) wydawanego stronie w oparciu o art. 73 par. 2 kpa, jest wymogiem przepisu art. 73 par. 2 kpa. Podkreślić należy, co wynika z akt, że starosta od daty wpływu wniosku o wydanie dokumentu (30 czerwca 2010r.) do daty przesłania akt wojewodzie w związku z wniesionym odwołaniem (6 lipca 2010r) miał 6 dni na sporządzenie kopii dokumentu, liczącego, – co przyznał organ – jedną stronę i przygotowanie go do odbioru. Tymczasem kserokopii żądanego dokumentu nie przygotowano. Nie załatwiono przy tym wniosku niezwłocznie ani pozytywnie, ani negatywnie ( w formie zaskarżalnego postanowienia). Pismo organu wzywające stronę do sprecyzowania czy jej wniosek jest wnioskiem o dostęp do akt sprawy w oparciu o art. 73 par. 2 kpa czy w oparciu o art. 73 par. 1 kpa, nie było, bowiem postanowieniem załatwiającym sprawę tj. kończącym wpadkowe postępowanie. Jednocześnie wobec braku potrzeby wyjaśniania woli strony, której zamiary zostały czytelnie skonkretyzowane we wniosku, nie zaszły określone w art. 35 par. 5 kpa podstawy do wstrzymania biegu terminu do załatwienia wniosku. W tej sytuacji przyjąć należało, iż zaistniała w sprawie bezczynność organu, co skutkowało uwzględnieniem przez sąd skargi w oparciu o art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skład orzekający uznał, iż wystarczającym terminem do podjęcia przez opieszały organ stosownych działań (wydania uwierzytelnionej kopii dokumentu bądź postanowienia odmawiającego jej wydania), będzie termin 3 dni. W określaniu terminu do załatwienia sprawy, sąd ma swobodę. Specyfika wniosku niezałatwionego przez organ, uzasadnia określenie terminu możliwie najkrótszym. Pozytywne załatwienie wniosku wiąże się z wykonaniem biurowej czynności mało czasochłonnej zważywszy na wielkość dokumentu mającego być skopiowanym (jedna strona) Ewentualna odmowa wydania dokumentu wymaga odniesienia się (postanowieniem) do okoliczności wskazanych we wniosku jako uzasadnienie ważnego interesu w żądaniu wydania dokumentu. Stosownie do treści art. 286 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, liczy się od daty zwrotu organowi akt sprawy. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).