II SA/Op 369/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu, z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Prezydent Miasta Opola orzekł o uznaniu K. S. z dniem 17 marca 2010 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 17 marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) K. S. rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. wniosła o przyznanie jej prawa do zasiłku od dnia 17 marca 2010 r. Podniosła, że prawo do zasiłku przysługuje również w przypadku, gdy porozumienie stron nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy lub z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Natomiast w sytuacji odwołującej zatrudnienie zostało rozwiązane na mocy porozumienia stron, jednak jej zmiana miejsca zamieszkania z Ł. na O. związana była ze zmianą siedziby Spółki [...] (A Sp. z o.o.), w której była zatrudniona, na miasto W. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski - działając na podstawie 10, art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 a, art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy na wstępie odwołał się do treści przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji. Dalej wywiódł, iż na podstawie akt ustalono, że K. S. była zatrudniona w firmie A Sp. z o.o. we W. w okresie od 8 lutego 2008 r. do 31 grudnia 2009 r., a stosunek pracy ustał z dniem 31 grudnia 2009 r., na podstawie art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Organ podał, że ze świadectwa pracy nie wynika, by rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powodu zmniejszenia zatrudnienia lub z powodu zmiany przez stronę miejsca zamieszkania. Wyjaśniając pojęcie zmiany miejsca zamieszkania podkreślił, że zmiana taka powinna poprzedzać rozwiązanie stosunku pracy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie K. S. w dniu rejestracji w PUP przedłożyła potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy w O. od 29 stycznia 2010 r., a więc najpierw nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron, a dopiero potem zmiana miejsca zamieszkania. W tej sytuacji, zdaniem organu, roszczenia odwołującej nie mogą zostać uwzględnione. Końcowo organ przytoczył treść art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wywodząc, że stronie będzie przysługiwał zasiłek dla bezrobotnych po okresie 90 dni od dokonania rejestracji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła K. S., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego oraz wypłacenie zaległego zasiłku. Uzasadniając swoje żądanie skarżąca podniosła, że zgodnie z ustawą, jeżeli łączny czas przejazdu środkami komunikacji publicznej tam i z powrotem przekracza 3 godziny można przyjąć, iż rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron jest uzasadnione, a w jej przypadku takie okoliczności zaistniały. Dalej skarżąca argumentowała, że przesłanki określone w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dotyczą jej przypadku, bowiem Spółka, w której była zatrudniona zmieniła 22 października 2009 r. siedzibę z Ł. - gdzie skarżąca mieszkała i pracowała - na siedzibę we W. Natomiast dojazdy z Ł. do nowej siedziby stały się praktycznie niemożliwe. Wówczas skarżąca uzyskała od pracodawcy informację, że od nowego roku Spółka planuje realizację kontraktu w O., gdzie będzie miała możliwość dalszego zatrudnienia. Wobec powyższego przeprowadziła się do O., jednakże do realizacji kontraktu nie doszło, a wobec braku możliwości dojazdu do nowej siedziby postanowiła rozwiązać umowę o pracę. Zdaniem skarżącej, dotychczasowa praca przestała spełniać wymogi zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaś rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło 31 grudnia 2009 r., kiedy dowiedziała się, że nie będzie możliwa dalsza praca w Spółce. Tak więc, najpierw nastąpiła zmiana siedziby Spółki, a dopiero później skarżąca zmieniła miejsce zameldowania na O. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo przyznał, że organ nie wyjaśnił dokładnie okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a dotyczących "winy" zakładu pracy w powstałej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 75 ust. 1 ustawy, w pkt 1-7, wymienia enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie pozbawia bezrobotnego prawa do zasiłku. Zgodnie z pkt 2 tej regulacji, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron. Jednocześnie w tym samym przepisie ustawodawca wprowadził wyjątek od zastosowania omawianej regulacji, polegający na zachowaniu przez bezrobotnego prawa do zasiłku jeżeli porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo gdy rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 1¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. W świetle powyższych uregulowań należy zauważyć, że z woli prawodawcy nie każde rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy, daje podstawę do odmowy przyznania zasiłku wypłacanego wedle reguły określonej w art. 71 ust. 1 ustawy (za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się). Przepis ten odsyła m.in. do cyt. wyżej art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, co nakłada na orzekające organy obowiązek zbadania nie tylko trybu rozwiązania stosunku pracy, ale również przyczyn z jakich do niego doszło. Natomiast - jak wynika z bardzo lakonicznego uzasadnienia decyzji z dnia [...] - organ pierwszej instancji oparł się wyłącznie na treści przedłożonego przez stronę świadectwa pracy i nie przeprowadził, wbrew wskazanej powinności, postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Podobny zarzut należy również postawić organowi odwoławczemu, który rozważył przypadek skarżącej tylko w odniesieniu do jednej z przesłanek, tj. gdy rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Co prawda rację ma Wojewoda Opolski gdy twierdzi, że dla zachowania prawa do zasiłku komentowany przepis wymaga, by zmiana miejsca zamieszkania poprzedzała rozwiązanie stosunku pracy (przepis wyraźnie wskazuje, iż powodem rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron jest zmiana miejsca zamieszkania, i bez znaczenia dla zaktualizowania się omawianej przesłanki jest przywołana przez skarżącą definicja "odpowiedniej pracy"), niemniej jednak organ odwoławczy zupełnie nie dostrzegł pozostałych stanów prawnych, o jakich mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, a które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W konsekwencji nie zbadano, czy do rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron doszło z uwagi na upadłość, likwidację pracodawcy lub ze względu na zmniejszenie zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 29 ustawy. Poczynienie ustaleń w tym zakresie wydaje się jak najbardziej konieczne, bowiem skarżąca w odwołaniu wyraźnie odwoływała się do "przyczyn dotyczących zakładu pracy" i akcentowała, że nastąpiła zmiana siedziby Spółki, w której była zatrudniona. Obowiązkiem organów było więc wyjaśnienie "sytuacji" w jakiej znalazł się zakład pracy, w którym zatrudniona była K. S., pod kątem wystąpienia okoliczności uzasadniających - jeśli chodzi o zachowanie prawa do zasiłku - rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron. Reasumując, w ocenie Sądu, wydanie kontrolowanych decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia czy rozwiązanie stosunku pracy przez skarżącą na mocy porozumienia stron było uzasadnione przyczynami wymienionymi w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, uznać należy za naruszające przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. Stosownie do tych regulacji prawnych, organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z kolei, brak ustaleń organów w wyżej opisanym zakresie czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd oceny wystąpienia przesłanek określonych w omawianym przepisie. Sąd nie jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia we własnym zakresie ustaleń faktycznych, gdyż stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wynikającego z akt sprawy, a istniejącego w dacie wydania decyzji. Natomiast brak ustaleń faktycznych w wyżej przedstawionym zakresie powoduje, że wyrażone przez organy obu instancji stanowisko dotyczące braku zaktualizowania się w przypadku skarżącej przesłanek określonych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, uprawniających do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, należy uznać za przedwczesne. Dodatkowo zauważyć wypada, że dwuzdaniowe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, bowiem w żadnych stopniu nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji ogranicza się wyłącznie do wskazania, że rozwiązanie stosunku pracy K. S. nastąpiło na mocy porozumienia stron, a następnie poinformowania strony, iż w takim przypadku zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia stronie poznanie motywów decyzji i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez Sąd. W tym miejscu podkreślić wypada, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Nie ulega również wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Podsumowując, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania spowodowały konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do dokonania ustaleń faktycznych w zakresie przyczyn rozwiązania stosunku pracy przez skarżącą na mocy porozumienia stron, z uwzględnieniem sytuacji przewidzianych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz do prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.