II GZ 380/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia T. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt III SAB/Wr 14/10 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Wr 14/10, wydanym na posiedzeniu niejawnym, odmówił T. G. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał między innymi, że w dniu [...] maja 2009 r. B. G. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz wniosek dotyczący wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). We wniosku tym B. G. podała nadany jej w dniu [...] lutego 2005 r. numer identyfikacyjny producenta. W dniu [...] maja 2010 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów Barbary Górskiej i następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. zawieszono postępowanie w sprawie wniosku z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że według art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.) za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierząt. Przy czym zgodnie z art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących, współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyraził pisemną zgodę. B. G. w dacie złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów i w dacie uzyskania takiego wpisu pozostawała w związku małżeńskim z T. G., zaś on wcześniej już został wpisany do ewidencji producentów rolnych i otrzymał w dniu [...] kwietnia 2004 r. numer identyfikacyjny. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. B. G. wniosła skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że od 2005 r. posiada numer ewidencyjny i figuruje w ewidencji producentów rolnych, a działania organów rolnych są pretekstem do zawieszenia postępowania, podczas gdy skarżąca spełnia wszystkie warunki do wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ zauważył, że nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stronie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i płatności ONW bez uprzedniego zweryfikowania przesłanek warunkujących posiadanie statusu producenta rolnego. W dniu [...] października 2010 r. skarżąca udzieliła swojemu mężowi – T. G. - pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt III SAB/Wr 14/10 oddalił skargę B. G. na bezczynność kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącej – T. G., złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Sąd oddalił ten wniosek, wpisując sentencję postanowienia do protokołu rozprawy. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. (k. [...] akt sądowych) wskazano, że na etapie rozpoznawania wniosku o uzupełnienie wyroku brak jest normy prawa materialnego, która została naruszona i która decydowałaby o posiadaniu przez T. G. prawa do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. T. G. pismami z dnia [...] stycznia 2011 r., złożył ponowny wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. WSA we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. odrzucił powyższe wnioski. T. G. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. ponownie wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wniosek ten został odrzucony przez WSA we Wrocławiu postanowieniem z [...] lutego 2011 r. B. G. i T. G. wnieśli zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji o odmowie dopuszczenia T. G. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GZ 156/11 uchylił postanowienie z dnia 21 stycznia 2011 r. wskazując, że w momencie rozpoznawania wniosku T. G. o dopuszczenie do udziału w sprawie postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało jeszcze zakończone, a zatem należało rozpoznać wniosek i ustalić istnienie interesu prawnego wnioskodawcy. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Wr 14/10, odmówił T. G. dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B. G. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte wskutek skargi wniesionej przez B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. Bezczynność organu polegała na niewydaniu decyzji dotyczącej wniosku B. G. o przyznanie płatności. Istotne przy tym znaczenie miał fakt posługiwania się przez Barbarę Górską we wniosku o przyznanie tej płatności własnym numerem identyfikacyjnym, innym niż numer nadany jej mężowi. Przyczyną niewydania decyzji w sprawie wniosku B. G. o przyznanie jej płatności było dążenie do ustalenia, czy wnioskodawczyni miała status producenta rolnego i czy prawidłowo uzyskała wpis do ewidencji producentów. Zawieszenie zatem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem B. G. i w konsekwencji nierozpoznanie tego wniosku w wyznaczonym przez przepisy prawa terminie, nastąpiło wskutek konieczności ustalenia istnienia po stronie wnioskodawczyni uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie płatności. Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestią wymagającą rozważenia była możliwość dopuszczenia do toczącego się postępowania męża B. G. – T. G. Zdaniem WSA, o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania decyduje własny, osobisty interes prawny, oparty na konkretnej normie prawa materialnego. T. G. nie ma indywidualnego interesu prawnego w ustaleniu, czy organ pozostawał w bezczynności w sprawie dotyczącej wniosku B. G. o przyznanie płatności ONW, który to wniosek złożyła ona jako samodzielny producent rolny, posługujący się własnym numerem identyfikacyjnym. Interesu prawnego nie można bowiem opierać na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. T. G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia "ponieważ zostało wydane z naruszeniem procedury i błędnie merytorycznie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w środku zaskarżenia. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracynym w charakterze uczestnika, jak również odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu wymaga formy postanowienia (art. 160 p.p.s.a.). Stosownie też do treści art. 33 § 2 in fine p.p.s.a. na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy postanowienie rozstrzygające wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym mogło zostać wydane, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, na posiedzeniu niejawnym. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli w konsekwencji również na ustalenie, czy skład sądu był zgodny z przepisami prawa. Stosownie do art. 90 § 1 p.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie." W literaturze podnosi się, że termin "posiedzenie sądowe" jest określeniem o najszerszym znaczeniu, obejmującym zarówno rozprawę, posiedzenie jawne, jak i posiedzenie niejawne ( H. Knysiak - Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie 2, str. 388). Z powołanego ostatnio przepisu wynika, że posiedzenia sądowe są co do zasady jawne. Przytoczona regulacja stanowi konkretyzację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 i ust 2 Konstytucji RP. Ostatnie powołane przepisy ustanawiają zasadę "prawa do sądu" w aspekcie charakterystyki sposobu działania sądów jako rozpoznających sprawę jawnie. W literaturze podkreśla się, iż jawność ta oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych jak i dla wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (nazywane "publicznością procesu"), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje zarówno "publiczne" fazy postępowania, jak i fazy "niepubliczne" (P. Sarnecki. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom III, Wydawnictwo Sejmowe 2003- komentarz do art. 45, s. 6). Ponadto jawność jako cecha działalności sądów znajduje również swoje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Odwołanie się do powyższego podziału prowadzi do wyróżnienia dwóch aspektów jawności - wewnętrznego i zewnętrznego. O ile, jawność wewnętrzna odnosi się tylko do stron (uczestników) postępowania i polega na umożliwieniu im uczestnictwa we wszystkich posiedzeniach sądu, a jej naruszenie może skutkować nieważnością postępowania z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o tyle jawność zewnętrzna oznacza jawność postępowania wobec publiczności, a więc otwarty wstęp osób pełnoletnich na posiedzenia jawne sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2006 r. sygn. SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zauważyć trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na to, iż o ile wzorcem dla zaistnienia jawności wewnętrznej jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to dla wprowadzenia ograniczeń w tej jawności niezbędnym jest odwołanie się do wyższego standardu, określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt SK 57/05, Dz. U. z 2007 r. Nr 225, poz. 1670). Konkretyzację zasady "prawa do sądu" wprowadzono w art. 90 § 1 p.p.s.a., gdzie powtarzając zasadę jawności posiedzeń sądowych, dopuszczono w przepisach szczególnych tejże ustawy możliwość rozpoznania sprawy lub jej części na posiedzeniu niejawnym, wyłączając zasadę jawności zewnętrznej i ograniczając jawność wewnętrzną, jedynie do przypadków wezwania danej osoby na takie posiedzenie niejawne (art. 95 p.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 90 § 1 p.p.s.a. "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie". W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż rozpoznanie określonej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny np.: art. 30 p.p.s.a., art. 55 §1 p.p.s.a., art. 58 §3 p.p.s.a., art. 61 §5 p.p.s.a., art. 86 §1 p.p.s.a., art. 88 p.p.s.a., art. 89 p.p.s.a. W związku z tym odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego stanowi wyjątek, który musi mieć podstawę w przepisach ustawy. Należy także zauważyć, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie określono przypadki, w których możliwe jest skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne (o czym wyżej). W wypadku wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, ustawodawca nie przewidział możliwości orzekania w tym przedmiocie na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym należało przyjąć, że rozstrzygnięcie o dopuszczeniu (odmowie dopuszczenia) do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., następuje na posiedzeniu jawnym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (k. [...] akt sądowych). W świetle przedstawionych wyżej uwag stwierdzić należy, że postanowienie to powinno być wydane na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 czerwca 2011 r., zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa. Okoliczność ta stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany uwzględnić z urzędu (art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.). Ponadto zwrócić należy uwagę, iż powyższy pogląd znalazł swoje odzwierciedlenie we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. postanowienie z 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GZ 57/09 oraz postanowienie z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 437/10, orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Wobec ujawnienia się powyżej wskazanego względu, odniesienie się merytorycznie do oceny możliwości przystąpienia T. G. do toczącego się postępowania byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.