II GSK 2305/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1996/09 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz M. Spółki z o.o. z siedzibą we W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1996/09, oddalił skargę M. Spółki z o.o. we W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2009 r., nr [...], o stwierdzeniu utraty statusu zakładu pracy chronionej. I Z uzasadniania wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1992 r., Sekretarz Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej – Pełnomocnik do Spraw Osób Niepełnosprawnych działając na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 1991 r. o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46, poz. 201 ze zm.) przyznał M. Spółce z o.o. z siedzibą we W. status zakładu pracy chronionej. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Wojewoda D. stwierdził utratę statusu zakładu pracy chronionej przez M. Spółkę z o.o. z dniem 1 października 1996 r. z uwagi na niespełnienie warunków z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r.". Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania strony uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarga strony na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt VI SA/Wa 25/04, a skarga kasacyjna od tego wyroku została odrzucona postanowieniem NSA z dnia 7 września 2005 r. (sygn. akt II GZ 97/05). Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. rozpatrując sprawę po raz drugi, Wojewoda D. stwierdził utratę statusu zakładu pracy chronionej przez M. Spółkę z o.o. z dniem 1 listopada 1996 r. z uwagi na niespełnienie warunków z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania strony uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 723/06, skarga na decyzję Ministra została oddalona. W składzie orzekającym zasiadali sędziowie Halina Emilia Święcicka i Zbigniew Rudnicki. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Wojewoda D. rozpatrując sprawę po raz trzeci stwierdził utratę statusu zakładu pracy chronionej przez M. Spółkę z o.o.z dniem 26 stycznia 1999 r. z uwagi na niespełnienie warunków z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że spółka zmieniła siedzibę na [...], zaś nowa siedziba nie spełniała warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. co potwierdza nakaz Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] stycznia 1999 r. zobowiązujący spółkę do wprowadzenia licznych zmian w dostosowaniu lokalu do potrzeb niepełnosprawnych, zatem jest pewne, że od tej daty spółka nie spełnia warunków z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. W odwołaniu spółka zarzuciła decyzji naruszenie licznych przepisów prawa procesowego i materialnego. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 29 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. Spółki z o.o. W ocenie Sądu zarówno data utraty statusu zakładu pracy chronionej jak i przesłanki uzasadniające utratę zostały ustalone prawidłowo. W składzie orzekającym zasiadali sędziowie Halina Emilia Święcicka i Zbigniew Rudnicki. II Skargę kasacyjną złożyła M. Spółka z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według spisu kosztów złożonego na rozprawie. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej (...) w związku z § 48 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z Nr 129, poz. 844) poprzez ich wadliwe zastosowanie pomimo tego, iż w konkretnej sytuacji brak jest podstaw do ustalenia, iż pomieszczenia zakładu pracy [...] nie spełniały wymogów im stawianych, tym bardziej, iż osoby niepełnosprawne nigdy nie przebywały i nie korzystały z lokalu [...] a skorzystanie przez organy administracji w takiej sytuacji z swoistej "sankcji" utraty statusu zakładu pracy chronionej skarżącej spółki stanowi, iż mamy do czynienia w tym zakresie z nieproporcjonalnością zastosowanego środka prawnego do wagi stwierdzonych w nakazie PIP we W. zaleceń w zakresie wyposażenia lokalu, 2. art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej (...) w związku z art. 163 k.p.a. przez wadliwie ich zastosowanie, pomimo iż wydanie decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej jest dopuszczalne tylko w razie jednoczesnego naruszenia wszystkich obowiązków określonych w art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3 cyt. ustawy; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów: 1. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia w granicach sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa, tym samym nierozpoznaniu całości sprawy i jej istoty, a w konsekwencji niewskazaniu i niewyjaśnieniu pełnego zakresu rozstrzygnięcia, braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawienia strony skarżącej możliwości oceny trafności rozstrzygnięcia oraz jego motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok przez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie braku zasadności uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa podniesionych w skardze, 2. art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji dowolnie ustaliły datę z jaką pracodawca nie spełniał wymogów przewidzianych w art. art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej (...), opierając rozstrzygnięcie wyłącznie na okoliczności, iż pracodawca użytkował lokal [...] "co najmniej" w dniu [...] stycznia 1999 r. – w dacie wydania nakazu przez PIP tj. bez przeprowadzenia wszechstronnej analizy zgromadzonych w aktach dowodów z dokumentów tj. treści nakazu PIP z dnia [...] stycznia 1999 r., umów najmu lokalu [...] oraz pisma PIP we W. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], jak i samych oświadczeń przedstawicieli skarżącej spółki w tym zakresie, i oparcie swoich ustaleń wyłączne na dacie wydania nakazu przez PIP we W., która to data nie jest tożsama z rzeczywistą datą od kiedy pracodawca rozpoczął faktycznie użytkować lokal [...] co ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, co było już przedmiotem wskazań zawartych w decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2006 r., nr [...], 3. art. 134 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę charakteru prawnego nakazu wydanego przez PIP we W. z dnia [...] stycznia 1999 r., który nie może stanowić podstawy do czynienia ustaleń czy, a jeżeli tak, z jaką datą pracodawca nie spełniał wymogów przewidzianych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej (...), gdyż podstawę takich ustaleń stanowić może wyłącznie ostateczna decyzja Okręgowego Inspektora Pracy we W., która zapadła dopiero w dniu [...] listopada 2012 r. nr [...], utrzymująca częściowo w mocy decyzję PIP we W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W pierwszej zatem kolejności konieczne jest dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pod kątem przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., bowiem są to tego rodzaju naruszenia, które uzasadniają uchylenie wyroku niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie postępowanie zostało dotknięte wadą nieważności określoną art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Zarówno w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2010 r., przed którym zapadł wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, jak również w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., przed którym zapadł poprzedni wyrok z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 723/06, na mocy którego oddalono skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej przez M. Spółkę z o.o. orzekali ci sami sędziowie WSA: Halina Emilia Święcicka oraz Zbigniew Rudnicki. Powyższa sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten został dodany na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736) i z dniem wejścia w życie tj. z dniem 8 stycznia 2010 r. rozszerzył określony w art. 18 p.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy prawa. Zatem w dniu podjęcia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku tj. dnia 29 października 2010 r., powyższy przepis znajdował się w obrocie prawnym i musiał być stosowany, niezależnie od oceny trafności wprowadzonych nim uregulowań. Dla ustalenia zakresu wyłączenia kluczowym było ustalenie zakresu pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie powinna budzić wątpliwości tożsamość spraw pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Sądem pierwszej instancji, objętym niniejszą skargą kasacyjną i postępowaniem uprzednio prowadzonym pod sygn. akt VI SA/Wa 723/06. Oba te orzeczenia dotyczą bowiem kontroli legalności decyzji podjętych przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej wydanych w sprawie utraty statusu zakładu pracy chronionej przez M. Spółkę z o.o. z powodu niespełnienia warunków z art. 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że wskazani sędziowie podlegali wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., natomiast nieuwzględnienie tego faktu prowadzi do konieczności stwierdzenia, że wystąpiła określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przesłanka nieważności postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1996/09. Jednocześnie, z uwagi na opisane wyżej naruszenie, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).