I OSK 1365/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 59/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r. (sygn. II SA/Gd 59/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Aktem notarialnym z dnia [...] września 1974 r. na rzecz Skarbu Państwa została przejęta niezabudowana nieruchomość położona w G. – P., obejmująca działki nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej Kw Nr [...], stanowiąca własność L. D. Wspomniana nieruchomość została przejęta w celu realizacji zadań związanych z rozbudową Stoczni im. [...] o drugi suchy dok oraz budową hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Na mocy decyzji z dnia 10 września 2009 r., Prezydent Miasta G. na podstawie art. 142 w zw. z art. 136-141 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.), orzekł o zwrocie na rzecz L. D. zabudowanej nieruchomości, położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] oraz niezabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...], [...], [...] i [...], zobowiązując byłego właściciela do zwrotu na rzecz Gminy Miasta G. odszkodowania w kwocie [...] zł. Wskazana nieruchomość została na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 1974 r. przejęta przez Skarb Państwa za kwotę [...] starych złotych. Biorąc pod uwagę, że na opisanej w decyzji z dnia [...] września 2009 r. nieruchomości stanowiącej obecnie wydzielone działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, organ uznał, że podlegają one zwrotowi na rzecz L. D. zgodnie z art. 137 u.g.n. Prezydent jednocześnie stwierdził, iż Gminie Miastu G. przysługiwało zgodnie z art. 140 u.g.n. zwaloryzowane odszkodowanie w kwocie [...] zł obliczone na podstawie art. 227 u.g.n. Na skutek wniesionego przez Gminę Miasto G. odwołania, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 5 sentencji decyzji i orzekł, że należność z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania podlega spłacie w całości w terminie 30 dni od dnia uzyskania ostateczności decyzji tego organu. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody Pomorskiego, organ pierwszej instancji przeanalizował i rozpatrzył dogłębnie zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Z tego względu zarzuty strony skarżącej nie zasługiwały na uwzględnienie. Uznał także za nieuzasadnione postulaty skarżącej dotyczące kwestii związanych z udzielanymi przez byłą właścicielkę w toku postępowania pełnomocnictwami. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasta G., żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz poprzez podjęcie decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że wskazane działki powinny zachować charakter publiczny, gdyż, są wykorzystywane do celów publicznych (na działce oznaczonej nr [...] położny jest osiedlowy sklep spożywczy oraz wjazd od ul. [...] na osiedlowy parking). Ponownie zanegowała prawidłowość udzielonych przez L. D. pełnomocnictw do występowania w jej imieniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. L. D. w korespondencji kierowanej do organów administracji publicznej wskazywała nieaktualny adres zamieszkania, mimo że nie jest pod tym adresem zameldowana. Komenda Powiatowa Policji w W. prowadzi postępowanie w sprawie nierzetelnego złożenia oświadczenia dotyczącego dochodów z tytułu sprzedaży działek, które są przedmiotem postępowania o zwrot i tym samym próby wymuszenia niekorzystnego rozporządzenia mieniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania L. D. w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że cele, na jakie wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość, nie zostały zrealizowane. Supersam i parking samochodowy nie są elementami osiedla, bowiem osiedle to nigdy nie powstało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca w art. 136 ust. 3 u.g.n. określił zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Przyznał jednocześnie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom legitymację do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ewentualnie jej części) gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma ograniczenia czasowego do dochodzenia tego roszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazywał, że zawarte w powołanym przepisie pojęcie zbędności stanowi materialnoprawną przesłankę zwrotu rzeczy uprawnionemu podmiotowi. Ponadto podkreślał, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niedopuszczalne. Niedopuszczalna jest także rozszerzająca interpretacja wskazanego celu. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dokonały prawidłowych ustaleń oraz prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego. Ujęte w decyzji Prezydenta Miasta G. działki zostały sprzedane Skarbowi Państwa przez L. D. Nie zostały natomiast wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Jedynie na działce nr [...] znajduje się budynek nieczynnego już supersamu, który następnie został przeznaczony do przechowywania dekoracji teatralnych. Budynku tego w żadnym razie nie można uznać za element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, zwłaszcza, że na wywłaszczonym terenie Stocznia im. [...] w G. nie wybudowała ani hotelu robotniczego, ani jakiegokolwiek budynku mieszkaniowego. Takie samo stanowisko Sąd pierwszej instancji zajął wobec parkingu i dojazdu do niego. Parking ten nie został wybudowany przez Stocznię im. [...] w G. i nie służył mieszkańcom budynków, które nigdy nie powstały. Brak także podstaw, aby uznać, że czasowe istnienie na tym terenie sklepiku spożywczego w wybudowanym obiekcie typu kiosk mogło świadczyć o spełnieniu celu wywłaszczenia. Bezzasadnymi należało także uznać zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzuty skarżącego dotyczące udzielenia przez L. D. pełnomocnictw. Bez wątpienia była ona zdolna do samodzielnego składania podpisu i podpisała pełnomocnictwa J. J., M. F. i J. D. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje fakt prowadzenia przez Komendę Powiatową Policji w W. postępowania w sprawie nierzetelnego złożenia oświadczenia, dotyczącego dochodów z tytułu sprzedaży działek, które są przedmiotem postępowania o zwrot, gdyż nie miał wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji nie znalazł także podstaw, aby podważyć prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, na podstawie którego określona została wysokość odszkodowania przysługującego Gminie Miastu G. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Miasto G., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż zaskarżone decyzje organów orzekających nie naruszają przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a. tj. uznanie przez Sąd pierwszej instancji "że organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (...). Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organy obu instancji materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości. Przyjął tym samym, że organy obu instancji nie popełniły naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 137 u.g.n., polegające na błędnym przyjęciu, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie notarialnym z dnia [...] września 1974 r. Rep. [...] na rok 1974 r. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Gdyby jednak Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zachodzą przesłanki zastosowania art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku orzekającego o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że nieruchomość, która na mocy obydwu decyzji podlega zwrotowi, nie została wykorzystana zgodnie z celem, dla którego Skarb Państwa ją wywłaszczył. Brak podstaw, aby uznać, że nie rozbudowano Stoczni im. [...] o drugi suchy dok oraz nie zbudowano hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wysunięcie tego rodzaju wniosku wymagało ustalenia, jakie było konkretne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w planie realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia. Organy takich ustaleń nie poczyniły. Powołując się na uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Pozwaniu z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt III SA/Po 648/07) podkreśliła, że zarówno organy wydające decyzje w postępowaniu administracyjnym, jak i Sąd pierwszej instancji, błędnie przyjęły, że znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości sklep i parking nie stanowiły elementów infrastruktury osiedlowej służącej do zaspokojenia codziennych potrzeb mieszkańców. Zarówno Prezydent, jak i Wojewoda nie wyjaśnili, jaki był zakres realizacji zadania polegającego na budowie hoteli oraz mieszkań, a w szczególności, jakie w zamyśle projektanta było przeznaczenie poszczególnych działek. Nie odnieśli się do użytych w akcie notarialnym pojęć dotyczących budownictwa mieszkaniowego. Gmina Miasta G. zanegowała twierdzenie, iż nie wykorzystała zwróconej nieruchomości na cel zgodny z wywłaszczeniem. Organy administracji publicznej powinny wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, zbierając w tym celu niezbędne dowody (w tym dowody z zeznań świadków) na okoliczność wykorzystania poszczególnych działek. Na takiej podstawie winny były wyjaśnić, czy działki uznane za niezagospodarowane (porośnięte trawą) nie miały być wykorzystane np. jako tereny zielone, bądź ciągi pieszej komunikacji osiedlowej. Skarżąca kasacyjnie akcentowała, że w zakresie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego mieści się cała infrastruktura związana z egzystowaniem mieszkańców. Sąd pierwszej instancji zatem błędnie przyjął, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie podnosząc, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie podstawę wniesionej skargi kasacyjnej stanowią dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organy prowadziły postępowanie zgodnie z wytycznymi określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Drugi zaś zarzut dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż nieruchomość, o której zwrocie orzekł Wojewoda Pomorski, stała się zbędna na cel określony w akcie notarialnym z dnia [...] września 1974 r., Rep. [...] na rok 1974 r. Wskazane zarzuty nie mogą jednak zostać uwzględnione. Bezzasadnym jest podnoszony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Bezspornym jest, że organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem administracyjnym, stosownie do treści art. 7 k.p.a. zobowiązany jest podejmować działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ nie może przy tym wydać rozstrzygnięcia, dopóki nie wyjaśni wszelkich istotnych dla tego rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd pierwszej instancji z kolei, dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, zobligowany jest wszechstronnie zbadać stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, w szczególności przeanalizować wszystkie jej istotne elementy, których ocena przez organ i strony postępowania nie była jednolita. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gdańsku prawidłowo wykonał tę powinność. Zasadnie uznał, że kontrolowane przez niego postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy zaś obydwu instancji – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – zrealizowały obowiązki wynikające z treści art. 7 k.p.a. obligującego je do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny, czy okoliczności odnoszące się w przedmiotowej sprawie do realizacji celu wywłaszczenia zostały udowodnione. Bezspornym jest w niniejszym przypadku, iż aktem notarialnym z dnia [...] września 1974 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa – Stoczni im. [...] w G. niezabudowana nieruchomość należąca do L. D., położona w G. – P., obejmująca działki nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej Kw Nr [...]. Nieruchomość ta została przejęta w celu realizacji projektu rozbudowy Stoczni im. [...] o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych za cenę [...] ha starych złotych. Nie ulega również żadnej wątpliwości, że L. D. wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. wystąpiła o zwrot zabudowanej nieruchomości, położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] oraz niezabudowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...], [...], [...] i [...], które jej zdaniem nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia wyszczególniony w akcie notarialnym. Kolejnym elementem niezbędnym do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy na opisanych przez organ działkach został zrealizowany – w całości lub w części - cel, na który zostały wywłaszczone, opisany w akcie notarialnym tj. rozbudowa Stoczni im. [...] oraz budowa hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dowody wskazują, iż na nieruchomości stanowiącej obecnie wydzielone działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była rozbudowa Stoczni im. [...] o drugi suchy dok oraz budowa hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie podstawowego ustalenia, że na tym terenie brak jest zarówno elementów suchego doku, jak i budynków, które mogłyby zostać uznane za budynki hotelowe i mieszkalne. Wojewoda Pomorski, ustalił w oparciu o zgromadzony przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy, w tym w szczególności w wyniku przeprowadzonej przez ten organ w dniu [...] sierpnia 2008 r. wizji lokalnej, że na działce nr [...] znajdował się działający sklep ogólnospożywczy oraz nieczynny supersam. Na podstawie dokumentacji fotograficznej dołączonej do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2008 r. ustalono, że sklep ogólnospożywczy został przeniesiony z w/w działki. Organ również ustalił, że budynek, w którym mieścił się supersam został wybudowany na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. dla Północnej Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych – G., na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1980 r. Budynek ten nadal jest posadowiony na wspomnianej działce. Ponowne oględziny wspomnianej nieruchomości, przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2009 r. wykazały, że wspomniany budynek obecnie służy jako magazyn dekoracji na potrzeby Teatru Muzycznego im. [...] w G. oraz Teatru Miejskiego im. [...] w G., oddany tym instytucjom przez Gminę do bezpłatnego używania na okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] września 2011 r. Ustalono również, że Gmina zawarła z osobami fizycznymi umowy najmu gruntu objętego działką nr [...] do dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał możliwość zweryfikowania twierdzeń organów w powyższym zakresie, analizując w szczególności zgromadzoną w aktach dokumentację fotograficzną. Zbędnym zatem w tym przedmiocie było przeprowadzenie kolejnych dowodów, o których wspomina skarżąca kasacyjnie, tj. dowodu z zeznań świadków na okoliczność faktycznego wykorzystania przedmiotowych działek oraz planu realizacji inwestycji, którego analiza pozwoliłaby w jej mniemaniu na ustalenie, w jaki sposób miały być zagospodarowane poszczególne z wymienionych gruntów. Tym bardziej, że istotą sprawy jest ustalenie, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, w tym czy ewentualne zagospodarowanie gruntów było zgodne z tym celem. Należy ponownie zaakcentować, iż w toku postępowania administracyjnego, celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy przeprowadzono dwukrotnie oględziny wskazanych gruntów, aby ustalić, w jaki sposób została wykorzystana każda w w/w działek w odniesieniu do celu wywłaszczenia. Niezasadny zatem jest zarzut skarżącej kasacyjnie, iż w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego oraz nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę tej okoliczności nie dostrzegł. Przytoczone okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, iż organy w sposób wyczerpujący i rzetelny wyjaśniły okoliczność, czy grunty, których zwrotu domaga się L. D. zostały wykorzystane zgodnie z celem, dla realizacji którego zostały wywłaszczone. Wskazany przy wywłaszczeniu cel jest został wyraźnie określony. Cała nieruchomość o powierzchni ponad [...] ha miała zostać wykorzystana przez Stocznie im. [...] w G. pod jej rozbudowę oraz budowę hoteli robotniczych i innych budynków mieszkalnych. Nie może być zatem skuteczny zarzut skarżącej kasacyjnie, że wspomniane grunty miały zostać przeznaczone także na tereny zielone, ciągi komunikacyjne, sklepy, parkingi. Nie do zaakceptowania jest pogląd, iż w przypadku, realizacji celu o takim charakterze gospodarczym, jak rozbudowa stoczni o kolejny suchy dok oraz budowa hoteli robotniczych i innych budynków mieszkalnych, pozostawienie około połowy wywłaszczonego gruntu na potrzeby stworzenia terenów zielonych oraz ciągów pieszej komunikacji bez zrealizowania zasadniczego celu wywłaszczenia – zabudowy przemysłowej i mieszkalnej, jest realizacją celu wywłaszczenia. Grunty te znajdują się zasadniczo w jednym skupisku nie komponując się z inwestycją budowlaną – przemysłową oraz mieszkalną (hotele i inne budynki mieszkalne) - mającą powstać w ramach realizacji celu wywłaszczenia, która na tym terenie objętym zwrotem nie powstała. Nietrafne jest stanowisko skarżącej Gminy, że koniecznym w tym przypadku było ustalenie, jakie w zamyśle projektanta było przeznaczenie poszczególnych działek. Nie chodzi bowiem o zamysł projektanta co do przeznaczenia poszczególnych działek, lecz o cel wywłaszczenia całej nieruchomości – przeznaczenie poszczególnych działek mogłoby mieć znaczenie w razie zrealizowania zasadniczego celu wywłaszczenia na przedmiotowym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że realizacja celu wywłaszczenia, jakim jest budowa suchego doku oraz osiedla mieszkaniowego, obejmuje także całą infrastrukturę takiej inwestycji. W szczególności mogą wchodzić w skład takiej inwestycji tereny zielone, sklepy, ciągi komunikacyjne, parkingi, garaże, budynki handlowo-usługowe, instalacje wodno-kanalizacyjne. Nie mniej jednak, jeśli cel wywłaszczenia został określony, jak w niniejszym przypadku, jako rozbudowa stoczni, budowa hoteli robotniczych i innych budynków mieszkalnych, to tak określony cel stanowi zasadniczy zespół najistotniejszych elementów całej prowadzonej inwestycji. Jeżeli budowa tego zespołu na wywłaszczonym terenie nastąpi, zaś wokół lub wewnątrz niego powstanie odpowiednia infrastruktura (sklepy, chodniki, garaże, tereny zielone itp.), dopiero wówczas można przyjąć, iż także te uzupełniające elementy stanowią część składową tak zdefiniowanego celu, dla realizacji którego została wywłaszczona określona nieruchomość. Jeżeli natomiast na wywłaszczonym gruncie powstała sama tylko cząstkowa infrastruktura, natomiast brak na tym terenie zasadniczych elementów wprost wymienionych w zdefiniowanym w decyzji (umowie) celu wywłaszczenia, to takiej infrastruktury nie można zakwalifikować jako zrealizowanie celu wywłaszczenia w rozumieniu przepisów art. 136 i 137 u.g.n. Skoro zatem na tym terenie ani suchy dok, ani hotele lub inne budynki mieszkalne nie powstały, to wbrew poglądowi skarżącej strony, nie można uznać, że grunty niezabudowane, porośnięte trawą i krzewami, pawilon handlowo-usługowy, czy chodniki świadczą w przedmiotowej sprawie o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na przedmiotowym terenie o powierzchnia [...] ha. Okoliczności zaprezentowane powyżej przemawiają za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy administracji publicznej zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz dokonały jego wszechstronnej oceny i w konsekwencji prawidłowo uznały, że na gruntach oznaczonych numerami [...], [...] ,[...], [...] i [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jaki został określony w akcie notarialnym z dnia [...] września 1974 r., Repertorium [...] na rok 1974 - w okresie 35 lat nie wybudowano na przedmiotowym terenie suchego doku Stoczni im. [...] w G., hotelu robotniczego i innych budynków mieszkalnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej w następstwie przeprowadzenia postępowania dowodowego dokonały prawidłowej wykładni, a następnie subsumcji art. 137 u.n.g. orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej przez Gminę Miasta G. skargi. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.