II GSK 266/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 472/10 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz D. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 472/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę D. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. (III SA/Wr 534/09) uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. (nr [...]), w której organ ten utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]), odmawiającą D. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (łącznie-46.129,21 zł). Z uzasadnienia tamtego wyroku WSA we W. wynika, że powodem wyeliminowania z obrotu decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2009 r. było podpisanie tego orzeczenia przez te same osoby, których podpisy figurowały również na oryginale wcześniejszej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2009 r., ostatecznie odmawiając stronie umorzenia zaległości. Zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. została tym razem podpisana jednoosobowo przez Dyrektora Oddziału ZUS w Ch., który nie brał udziału w sprawie przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Dokonując ustaleń faktycznych organ stwierdził, że skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej od dnia [...] września 2003 r., pozostaje w jednoosobowym gospodarstwie domowym, w którym dochód (wynagrodzenie za pracę) wyniósł w marcu 2010 r. 1.317 zł (brutto), natomiast stałe wydatki - według pisemnego oświadczenia samego zainteresowanego - wynoszą 934,90 zł miesięcznie, nie korzysta z pomocy MOPS-u, nie posiada nieruchomości ani pojazdu samochodowego. W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne stwierdził, że skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata - w dłuższym okresie - zaległości wobec ZUS wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb. W tym aspekcie podkreślono, iż strona posiada stałą pracę i dochód, który pozwala na spłatę zadłużenia, po odliczeniu wydatków. Organ wykluczył też istnienie okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, że to ojciec skarżącego doprowadził do powstania zaległości (występował on jako pełnomocnik skarżącego), czego dowodem jest zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, organ nie zakwestionował tej okoliczności. Podkreślił jednak, iż nie zmienia to faktu, że działalność gospodarcza prowadzona była przez skarżącego, a brak jest podstaw prawnych do przerzucania w takiej sytuacji odpowiedzialności na osobę, która nie uiszczała składek (w imieniu i na rzecz mocodawcy), będąc do tego upoważniona stosownym pełnomocnictwem. Skarżący nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu nie dotyczy aktualnie w ogóle okoliczności stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia, a które są w sprawie niesporne i przyznawane przez obie strony. Oczywistą, nową okoliczność mógłby stanowić ewentualnie fakt umorzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., stan całkowitej niewypłacalności zachodzi między innymi wtedy, gdy "naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję". Jednakże postanowienie, na które powołano się w skardze, zapadło dopiero dniu [...] maja 2010 r. Nie mogło być zatem brane pod uwagę przez ZUS, który orzekał ostatecznie w sprawie wcześniej, bo już w dniu [...] kwietnia 2010 r. Fakt ten - wymagający udowodnienia - mógłby natomiast stanowić podstawę ewentualnego ponowienia wniosku o umorzenie zaległości skarżącego. Zmienia bowiem istotnie podstawę faktyczną jego żądania. Natomiast właściwy spór w sprawie dotyczył kwestii znaczenia niespornych okoliczności faktycznych sprawy istniejących w dniu orzekania przez organ dla prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego. Sąd I instancji uznał, że w momencie orzekania nie zachodziła żadna z przesłanek świadczących o całkowitej niewypłacalności skarżącego, także tych wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty został jednolity pogląd, zgodnie z którym ZUS orzeka w przedmiocie umorzenia (odmowy umorzenia) należności w warunkach uznania administracyjnego, co nie oznacza dowolności decydowania przez organ w sprawach tego rodzaju. W rozpoznawanej sprawie organy nie przekroczyły granic swobodnego uznania, prawidłowo oceniając całokształt okoliczności sprawy z perspektywy konkretnych regulacji prawnych, celu instytucji umarzania należności ZUS, dobrze ważąc w tym kontekście interes skarżącego i interes publiczny. Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że znajduje się w sytuacji opisanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go (jego rodzinę) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wśród okoliczności faktycznych, które legły u podstaw wydania skarżonej decyzji, trafnie wyeksponowano, że skarżący posiada stałe źródło dochodu (w postaci wynagrodzenia za pracę) oraz to, że wynagrodzenie to z pewnością pokrywa jego wydatki, skoro nie korzysta ze świadczeń organów pomocy społecznej. Sytuacja materialna skarżącego nie jest łatwa, ale o tym, czy uzyskiwane dochody byłyby wystarczające do spłaty zadłużenia - być może w niewielkich ratach, w dłuższej perspektywie czasowej (co słusznie zaakcentował ZUS) - mogłyby dopiero przesądzić efekty postępowania egzekucyjnego. Poza tym skarżący pozostaje aktualnie w zatrudnieniu, a - wedle utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska - organy powinny uwzględniać dane aktualne, bez prognozowania co do przyszłości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. i przyjęcie, iż w przypadku skarżącego organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, prawidłowo oceniając całokształt okoliczności sprawy z perspektywy konkretnych realizacji prawnych, celu instytucji umarzania należności ZUS, dobrze ważąc w tym kontekście interes skarżącego i interes publiczny, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący spełnił niemalże wszystkie przesłanki wynikające z przywołanego wyżej przepisu warunkujące umorzenie przedmiotowych należności, 2. przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 3 rozporządzenia, dającego możliwość umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących płatnikami składek, pomimo braku ich nieściągalności, podczas gdy skarżący wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, 3. art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, 4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie nakazu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiał dowodowego, 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak doprowadzenia skarżącego do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniknięcia wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu - co jest celem realizacji ww. artykułu. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty poprzez uznanie, że zasadnym jest umorzenie zaległości z tytułu składek na rzecz ZUS, a w konsekwencji uchylenie decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 2010r. wraz z zasądzeniem kosztów postępowania związanego ze skargą kasacyjną, w tym kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, za wszystkie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący ponownie podkreślił, że wykazany w sprawie przychód netto stanowi niemalże identyczną kwotę jego wydatków, które udokumentował. Nie posiada on żadnego majątku ani oszczędności, a tym bardziej ukrytych dochodów, z których można by egzekwować zadłużenie. Z tego wynika, że uregulowanie zaległości wobec ZUS wiąże się z pozbawieniem go możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto organ nie zauważył, że jego umowa o prace zawarta została na czas określony i prawdopodobnie nie zostanie przedłużona. Poza tym, sytuacja materialna skarżącego nie powstała z jego winy, lecz na skutek niezgodnych z prawem działań jego ojca, któremu udzielił pełnomocnictwa do prowadzenia wszystkich spraw związanych z prowadzeniem firmy, którą on założył. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Ustosunkowując się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów objętych obydwoma podstawami z art. 174 p.p.s.a. należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zakres niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wyznaczają przepisy prawa materialnego. Kontrola decyzji uznaniowych jest co do zasady traktowana jako ograniczona. Sądy administracyjne mogą badać ich zgodność z prawem. Pojęcie zgodności z prawem jest jednak rozumiane bardzo szeroko. Obejmuje przede wszystkim istnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia. W pełnym zakresie sądy sprawdzają prawidłowość postępowania wyjaśniającego, a więc jego zakres, sposób przeprowadzenia i prawidłowość dokonanej oceny. Bowiem uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i zbadania materiału dowodowego, całkowitego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji ostatecznej przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. W sytuacji uznania administracyjnego, obowiązki organu orzekającego w zakresie postępowania dowodowego są zatem poważniejsze niż w przypadku ustawowego związania. Przepis art. 28 ust. 2 i 3 ustawy reguluje przesłanki umorzenia zadłużenia wobec ZUS, wobec tego na wstępie należy przypomnieć podstawowe zasady tej instytucji. Przepis art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi, iż należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Natomiast przy braku przesłanek całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Powyższa regulacja wskazuje, że w sytuacjach, w których nie występuje całkowita nieściągalność składek w świetle art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności ZUS, nie zaś decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia tych należności, gdyż wydanie takiej decyzji nie jest możliwe, bowiem naruszałaby ona prawo materialne. Wyjątek od tej zasady jest przewidziany w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.: należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. uwzględniono " ważny interes osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów społecznych", jako sformułowane wytyczne dla tego aktu wykonawczego. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one – jako przykładowe- trzy sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przypomniane w zarysie poglądy utrwalone w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie co do sposobu rozumienia uprawnień do umarzania należności z tytułu składek należy jeszcze dodatkowo uzupełnić uwagą, że unormowania wyżej omówione kierowane są do różnych podmiotów. Otóż przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy uzależnienie umarzania należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy więc ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do płacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Status taki miał skarżący do 2003 r. Przy ich umarzaniu należy w kontekście ww. uregulowania oceniać zawsze, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Na tym polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – mimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne. W konkluzji należy jeszcze raz podkreślić, że w odniesieniu do tej kategorii ubezpieczonych umorzenie należności staje się jeszcze bardziej zasadne, jeżeli występuje stan całkowitej nieściągalności. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaakceptował sytuację, w której organ nie rozważył materiału dowodowego w kontekście dyrektyw ww. ustawowych. Organ w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że wnioskodawca nie prowadzi działalności gospodarczej od [...] września 2003 r., pozostaje w jednoosobowym gospodarstwie domowym, w którym dochód z wynagrodzenia za pracę wyniósł w marcu 1.317 zł brutto, a wydatki wynoszą 934,90 zł miesięcznie, przy czym nie korzysta on z pomocy MOPS-u, nie posiada nieruchomości ani samochodu. W oparciu o powyższe kryteria organ stwierdził, że skarżący co prawda zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, jednak nadal posiada składnik majątkowy w postaci wynagrodzenia za pracę, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. prowadzi wobec należności za pracę postępowanie egzekucyjne i nie jest wykluczone, że zostanie uzyskana kwota przekraczająca wydatki egzekucyjne, co wyklucza zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6 u.s.u.s. Z tych samych powodów organ odmówił zastosowania art. 28 ust. 3a. Należy zauważyć, że wynagrodzenie za pracę opiewa na kwotę 1.081,86 zł netto, wydatki zaś kształtują się na poziomie kwoty 934,90 zł miesięcznie. W takim stanie rzeczy ZUS uchylił się od rozważenia możliwości zastosowania w tej sprawie podstawy umorzenia należności przewidzianej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. ZUS nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej i osobistej skarżącego w odniesieniu do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Sąd pierwszej instancji również nie wziął pod uwagę okoliczności, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Sytuacja, w której zapłata należności spowoduje konieczność korzystania przez zobowiązanego - pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych - ze środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, a jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Przy ocenie decyzji ZUS i wyroku Sądu pierwszej instancji, należy zawsze mieć na uwadze, że skoro ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych sytuacjach, to organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobligowany był należycie wykazać, że okoliczności tej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji, nie może poprzestać na zaakceptowaniu stanowiska organu, bez ustosunkowania się do wyników ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Tym bardziej, że w skardze strona skarżąca poinformowała o umorzeniu postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. Dokonując oceny ważnego interesu osoby zobowiązanej, nie należy ograniczać tej oceny, wyłącznie do nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych zdarzeń losowych, mających bezpośredni wpływ na sytuację tej osoby. Interes osoby zobowiązanej, należy widzieć bardziej szeroko, mając na uwadze nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale także normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków. Zawężenie ustawowych wymagań umarzania zaległości składkowych do nadzwyczajnych przypadków, bez uwzględnienia sytuacji, w których dłużnik - wskutek egzekucji – miałby pozostawać bez podstawowych środków do życia i w efekcie korzystania z pomocy społecznej, nie jest uzasadnione. Aby stwierdzić, czy w danym przypadku ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności składowych mógłby uzasadniać pozytywne rozpatrzenie wniosku trzeba ustalić w sposób wyczerpujący czy ma ona realne możliwości uregulowania należności składowych. Takich ustaleń, w ocenie Sądu kasacyjnego, zabrakło w rozpatrywanej sprawie. Z powyższych względów w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia prawa materialnego oraz procesowego i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.