II OSK 422/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 836/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz A. K. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 422/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 836/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z [...] lutego 2010 r. Starosta Oświęcimski po rozpatrzeniu wniosku A. K., prowadzącego Przedsiębiorstwo Prywatne "Ż." w Krakowie, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy 6 budynków gospodarczych na określonej działce ze względu na to, że budowa przedmiotowych budynków gospodarczych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz narusza przepis art. 82 ust.2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. ( Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 26 sierpnia 2009 r. A. K. zgłosił zamiar budowy wolnostojących obiektów budowlanych przeznaczonych na cele socjalno-gospodarcze. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. został nałożony na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego zgłoszenia. Decyzją z [...] września 2009 r. Starosta Oświęcimski orzekł o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2009 r. Rozpatrując sprawę ponownie, postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do 21 stycznia 2010 r. Organ uznał, iż przedłożone przez inwestora dokumenty nie stanowią pełnego uzupełnienia braków zgłoszenia, ponadto przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotem zgłoszenia nie są bowiem objęte budynki gospodarcze zwolnione na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (a wymagające zgłoszenia - art. 30 ust. 1). Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. K. podnosząc w szczególności, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie miało związku ze sprawą. Bez znaczenia było ustalenie czy na działce znajduje się budynek mieszkalny, gdyż żaden przepis nie kreuje takiego warunku. Ponadto zobowiązanie inwestora do przedstawienia dokumentów niewymagalnych przepisami nie ma wpływu na bieg terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. Decyzja została wydana z uchybieniem 30 - dniowego terminu, gdyż zgłoszenie zostało wniesione w dniu [...] września 2009 r., podczas gdy pierwszy sprzeciw został przez organ zgłoszony decyzją z dnia [...] września 2009 r. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podając, że obowiązki nałożone na inwestora w postanowieniu z [...] stycznia 2010 r. miały swoje umocowanie prawne w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem były konieczne do uzupełnienia dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i oceny złożonego zgłoszenia. Zakres merytoryczny tych obowiązków wynikał natomiast z treści ostatecznej decyzji kasacyjnej Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Inwestor nie uzupełnił zgłoszenia w pełni zatem słusznie organ l instancji orzekł o sprzeciwie do zgłoszonych robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtował się pogląd, że 30 -dniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, nie ma zastosowania w sytuacji, gdy sprawa jest badana ponownie przez organ l instancji, po decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego wniósł A. K. podnosząc, iż skutkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o sprzeciwie i uznanie wniesionego w terminie sprzeciwu za niebyły. Wobec uzupełnienia zgłoszenia [...] września 2009 r. (na skutek wezwania zawartego w postanowieniu z [...] września 2009 r.) termin zgłoszenia przez organ sprzeciwu upłynął bezskutecznie [...] października 2009 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, iż za nietrafny uznaje zarzut skargi, zgodnie z którym organ l instancji naruszył 30 - dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu, który w ocenie skarżącego minął [...] października 2009 r. w sytuacji, gdy po zgłoszeniu przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2009 r. organowi l instancji zamiaru budowy, Starosta Oświęcimski postanowieniem z [...] września 2009 r. nałożył na niego obowiązek uzupełnienia złożonego zgłoszenia w terminie do [...] września 2009 r. Zgodnie z dyspozycją z art 30 ust. 2 Prawa budowlanego - organ postanowieniem nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie, to termin do zgłoszenia sprzeciwu z art. 30 ust. 5 rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego na złożenie dokumentów. Oznacza to, że wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30 - dniowy termin do wniesienia sprzeciwu i po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie, organ ma trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Sąd I instancji nie podzielił zaprezentowanego w skardze poglądu, iż skutkiem wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji kasacyjnej z [...] sierpnia 2009 r. jest wyeliminowanie decyzji Starosty Oświęcimskiego z [...] września 2009 r. o wniesieniu sprzeciwu i uznanie wniesionego sprzeciwu za niebyły. Skargę kasacyjna od tego wyroku wniósł A. K. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania: a/ art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ppsa co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd zaniechał orzeczenia o uchyleniu zaskarżonych decyzji organów obu instancji pomimo realizacji materialnych przesłanek takiego rozstrzygnij /art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego/; b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 138 §2 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pominął okoliczność, że organ administracji wydając w niniejszej sprawie decyzje z dnia [...] listopada 2009 r. naruszył przepis art. 138 §2 Kpa, c/ art. 145 §1 pkt I lit. c) ppsa w zw. z art. 138 §1 pkt 2 Kpa. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd zaniechał orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., w sytuacji, w której organ II instancji obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzje o wniesieniu sprzeciwu i umorzyć postępowanie. d/ art. 151 ppsa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd winien był zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego; a/ art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię polegającą na dokonywaniu zawężającej interpretacji przepisu ustawy przez pryzmat przepisu rozporządzenia, b/ art. 29 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zgłoszone zamierzenie budowlane, nie podlega zgłoszeniu. c/ art. 30 ust 5 Prawa budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że po uchyleniu decyzji o wniesieniu sprzeciwu, w drodze kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego 30 - dniowy termin prawa materialnego, w jakim organ uprawniony jest wnieść sprzeciw, biegnie na nowo i dopuszczalnym jest wydanie kolejnej decyzji o sprzeciwie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie powoduje, że /po upływie 30 dniowego terminu/ organ I instancji nie ma już kompetencji do wydania decyzji o sprzeciwie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół twierdzenia, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy nie powoduje przedłużenia materialno-prawnego terminu kompetencji organu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W związku z tym rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji nie był już władny wydać decyzji o sprzeciwie, co powinien uwzględnić Sąd I instancji. Tak postawione zarzuty zasługują na aprobatę z następujących przyczyn. Przepis art. art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w przewiduje uprawnienie do wydania decyzji o sprzeciwie od zgłoszenia budowy przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, przy czym termin kompetencji organu do wydania takiej decyzji wynosi 30 dni od dokonania skutecznego zgłoszenia. Wprowadzenie przez ustawodawcę tak krótkiego terminu podyktowane było umożliwieniem realizacji określonych inwestycji w sposób uproszczony, zwłaszcza w zakresie odstąpienia od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego powoduje iż inwestor nie może realizować zamierzenia objętego zgłoszeniem. Inwestorowi natomiast służy prawo wniesienia odwołania od decyzji w sprawie sprzeciwu do organu II instancji. Ten organ, stosownie do art. 138 kpa, może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić ją i jednocześnie zmodyfikować /orzec reformacyjnie/, a także uchylić i przekazać sprawę sprzeciwu do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, który jednak ma prawo wydać nową decyzję o sprzeciwie tylko wtedy, gdy jeszcze nie upłynął 30-dniowy termin od dokonania zgłoszenia, a więc jeszcze w ramach kompetencji określonej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy nie powoduje przedłużenia materialno-prawnego terminu kompetencji organu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji oddalając skargę inwestora, w której kwestionowano uprawnienie organu I instancji do wydania decyzji o sprzeciwie po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji w tym przedmiocie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, nie podzielił stanowiska skarżącego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest nieuprawnione, zwłaszcza, że Sąd ten nie wskazał przepisów , z jakich wywodzi, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 ( 2 Kpa przez organ odwoławczy powoduje, że kompetencyjny termin prawa materialnego do wydania decyzji o sprzeciwie należy liczyć od nowa. Takie rozumowanie prowadziłoby do zaakceptowania stanu, iż w sprawie tego samego zgłoszenia mogą być wydawane kolejne decyzje o sprzeciwie w wyniku wydawania przez organ odwoławczy kolejnych decyzji w trybie art. 138 ( 2 Kpa i w każdym takim przypadku bez znaczenia miałaby pozostawać okoliczność, iż ustawowy termin kompetencyjny dla organu został już raz skonsumowany. Taki pogląd w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje w całkowitej sprzeczności z prawidłową wykładnią art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przeprowadzoną przy uwzględnieniu racjonalnej woli ustawodawcy dążącego do uproszczenia i ułatwienia realizacji inwestycji objętych zgłoszeniem. Wady działania organu architektoniczno-budowlanego na etapie wnoszenia sprzeciwu mogą być przy tym usuwane odpowiednim działaniem organu nadzoru budowlanego. Już tylko z tego względu, iż w opisanej sprawie rację ma inwestor podnosząc zarzut wydania decyzji o sprzeciwie po terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane a więc w dacie, kiedy to organ nie był już kompetentnym /właściwym/ do wydania decyzji, zaskarżony wyrok należało uchylić. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.