I OSK 533/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia del. WSA Maria Werpachowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 675/10 w sprawie ze skargi S. R., Z. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od S. R. i Z. R. na rzecz Ministra Skarbu Państwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 675/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r., nr[....], w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: M.R była właścicielką nieruchomości położonych w D., gmina A., powiat K., a miejscowość ta w dniu 1 września 1939 r. znajdowała się poza terytorium II Rzeczypospolitej. W toku postępowania administracyjnego ustalono także, że właścicielka w dniu 1 września 1939 r. wraz z mężem T i dziećmi zamieszkiwała w miejscowości D.. Takie ustalenia pozwoliły organom na uznanie, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.), bowiem właściciel nieruchomości nie zamieszkiwał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r. W związku z tym decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2006 r. odmówiono R.S prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.R (matkę wnioskodawcy) przedmiotowej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1948/06 oddalił skargę S.R. Sąd ten podzielił stanowisko organów administracyjnych co do braku przesłanki określonej w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł S.R. Po jej rozpatrzeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1087/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1948/06, wskazując, że w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej mówi się o nieruchomościach pozostawionych poza obecnymi granicami RP i przyczynach ich pozostawienia. Z przepisu tego nie wynika, czy chodzi o nieruchomości poza obecnymi granicami RP, czy o nieruchomości poza obecnymi granicami Polski, ale na terytorium II RP. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w rozpatrywanej sprawie matka skarżącego, mimo że jej majątek nie był położony w granicach II RP przebywała w nim z rodziną, korzystała z niego, a także mieszkała poza majątkiem, w granicach II RP i gdyby nie wojna rozpoczęta w 1939 r. nie musiałaby pozostawić swojej nieruchomości z przyczyn od niej niezależnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1299/08 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2006 r. oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2006 r. uznając, że odmowa przyznania skarżącemu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP jest wadliwa. Wskazał, że ponownie rozpoznając kwestię przyznania prawa do rekompensaty na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. organ orzeknie zgodnie z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewoda M., ponownie rozpoznając sprawę potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M.R, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umarzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, stwierdzając, że w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie ma współczynnika odnoszącego się do nieruchomości, które znajdowały się poza granicami II Rzeczypospolitej Polskiej. Na tę decyzję S.R i Z.R wnieśli odwołanie do Ministra Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr[...], uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił S.R, Z.R, T.R, K.R, D.C i S.R prawa do rekompensaty z tytułu potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Organ drugiej instancji stwierdził, że Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. naruszył art. 7 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie miał podstaw do umorzenia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 7 powołanej ustawy organ pierwszej instancji winien odmówić lub potwierdzić prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż z akt sprawy nie wynika, że wystąpiła jakakolwiek z przesłanek zawartych w art. 105 k.p.a. Organ drugiej instancji zauważył zatem, że względem nieruchomości pozostawionych, które nie znajdowały się na terenie jednego z byłych województw II RP, wymienionych w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r., nie ma przepisów, które regulowałyby kwestie obliczania ich wartości. Brak odpowiednich regulacji w tej kwestii uniemożliwiałoby również, zdaniem organu, weryfikację ustalonej w ten sposób wartości i prowadziłoby de facto do szerokiej dowolności przyjmowanej przez rzeczoznawców majątkowych metodologii wyliczeń. Przesłanki wskazane w art. 1 i 2 ustawy nie mogą być bowiem postrzegane i interpretowane w oderwaniu od innych przepisów tejże ustawy, w tym od art. 11. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S.R i Z.R wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu złożonej skargi zarzucili decyzji organu II instancji naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 105 § 1, 107 § 3 kpa, oraz art. 11 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 675/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. wskazał, że z zaleceń prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych, które rozpatrywały już przedmiotową sprawę wynika jednoznacznie, że przepisy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie dotyczą wyłącznie nieruchomości, które w dniu 1 września 1939 r. znajdowały się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy tej ustawy formułują jedynie wymóg, aby przedmiotowe nieruchomości były pozostawione poza obecnymi granicami RP, a nie zawierają wymogu, aby znajdowały się na terytorium II RP. Zdaniem Sądu niezastosowanie się w niniejszej sprawie przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. oraz wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte orzeczenia są wadliwe. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zastosować się w pełnym zakresie do oceny prawnej i wiążących go zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1299/08, będących konsekwencją wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1087/07. Ponadto – w ocenie Sądu – organ powinien wziąć pod uwagę, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie, który rozpoczyna złożenie wniosku wraz z dokumentami, organ zgodnie z treścią art. 7 powołanej ustawy dokonuje jedynie oceny, czy podmiot ubiegający się o rekompensatę spełnienia wymogi, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Jeżeli zatem wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w przypadkach o których mowa w art. 3 ustawy, został złożony przez współwłaściciela lub spadkobiercę, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty w ustawowym terminie, czyli nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), złożył go poprzedni właściciel lub spadkobierca nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i ustalone fakty znajdują potwierdzenie w dowodach wymienionych w art. 6 ustawy, to organ na mocy art. 7 ust. 1 ustawy ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia, o którym mowa w tym przepisie. Sąd podkreślił przy tym, że na tym etapie prawo do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty organ ma tylko w sytuacji, w której wykaże, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wymogi o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy (art. 7 ust. 2 ustawy). Sąd wskazał, że drugi etap rozpoczyna się jedynie w sytuacji wydania pozytywnego postanowienia potwierdzającego prawo wnioskodawcy do otrzymania rekompensaty. Gdy organ uzna, że należy przyznać prawo do rekompensaty, rozpoczyna się drugi etap postępowania, w którym rozstrzygnięta zostaje między innymi kwestia ustalenia sposobu realizacji oraz wysokości uzyskanej rekompensaty. Przy czym Sąd podkreślił , że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek dołączenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który podlega ocenie organu orzekającego tak samo jak każdy inny dowód w sprawie. Drugi etap postępowania kończy się wydaniem decyzji potwierdzającej wysokość uzyskanej rekompensaty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie organy niezasadnie i przedwcześnie zajęły się kwestią możliwości i zasad ustalenia należnej rekompensaty, zamiast skupić się na zbadaniu przesłanek warunkujących możliwość potwierdzenia w formie postanowienia lub odmowy potwierdzenia w formie decyzji, samego prawa do rekompensaty za pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej nieruchomość. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 11 ust 1, 2,4-5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez bezzasadne zarzucenie organowi niezastosowania się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2008 r. sygn. I SA/Wa 1299/08 co do wykładni przepisów art. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005r.o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji, gdy podstawą odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty w przedmiotowej sprawie były przepisy art. 11 ust. 1, 2,4-5 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 7 ust. 2 w związku z art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż wyłącznie niespełnienie przez stronę wymogów wskazanych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy daje organowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty; 3) art. 11 ust. 1, 2, 4-5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia błędu w subsumcji przejawiającego się w uznaniu organu, iż wskazane przepisy mogą stanowić podstawę do odmowy potwierdzenia stronom prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji wskazując, że główną podstawą odmowy potwierdzenia stronom prawa do rekompensaty był brak w ustawie przepisów określających sposób wyceny nieruchomości, które nie znajdowały się na terytorium II RP. Wskazano, że przyznanie rekompensaty w trybie powołanej ustawy możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy nieruchomości położone były na terytorium II RP. Ta argumentacja – w ocenie skarżącego kasacyjnie – nie zmienia jednakże faktu, że to w głównej mierze przepis art. 11 powołanej ustawy był podstawą odmowy potwierdzenia stronom prawa do rekompensaty, a nie wykładnia art. 1 i 2 ustawy. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że jeżeli ustawodawca, w kwestii ustalenia wartości nieruchomości pozostawionych odnosi tę wartość wyłącznie do nieruchomości położonych na terenie województw należących do II RP, to oznacza to, iż tylko te nieruchomości są objęte zakresem działania ustawy. Zdaniem organu odmienne stanowisko prowadziłoby do absurdalnych wniosków zmierzających do przyjęcia, iż celem ustawodawcy było stworzenie możliwości potwierdzania prawa do rekompensaty za "utracone" nieruchomości bez względu na to, gdzie były one położone. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zarzucił organowi drugiej instancji popełnienie błędu w subsumcji i oparcie decyzji odmownej o art. 11 ust 1, 2,4-5 powołanej ustawy. Wskazano, że przepis ten nie wskazuje sposobu ustalenia wartości nieruchomości, które nie znajdowały się na terytorium II RP. Uznano jednak, że nie można przyjąć, iż brak takich regulacji umożliwia wykorzystanie wyłącznie zasad ogólnych dotyczących szacowania wartości nieruchomości. Podkreślono, że kryteria ustalania wartości mienia, opisane w art. 11 powołanej ustawy, podyktowane są specyficznym charakterem spraw zabużańskich i koniecznością ustalenie reguł, odnoszących się do stanu nieruchomości, który istniał ponad pół wieku temu. Uznano zatem, że brak regulacji umożliwiających wycenę nieruchomości położonych poza terytorium II RP jest podstawą do wydania decyzji negatywnej w oparciu o art. 11 ust 1, 2,4-5 powołanej ustawy, który to przepis – jako jedyny – reguluje kryteria wyceny mienia zabużańskiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej odrzucenie ze względu na jej oparcie na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 11 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1087/07, a tym samym oparcie skargi w sytuacji określonej w art. 190 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że została ona oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez naczelny Sąd Administracyjny w wyroku pierwotnie wydanym w tej sprawie w dniu 11 lipca 2008 r sygn. I OSK 1087/07. W ocenie skarżących na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy bez kłopotu można było sporządzić operat szacunkowy, co do wartości pozostawionego mienia i odmienne twierdzenia w tym zakresie skargi kasacyjnej są sprzeczne z materiałem dowodowym w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej granicami, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednak niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania badając, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności, zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględniać tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/00; OSNC z 2001 r., Nr 3, poz. 39). Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawą skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1948/06 był przepis art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając tę skargę kasacyjną Naczelny Sad Administracyjny związany był podstawą zaskarżenia i orzekł jedynie w granicach skargi kasacyjnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 675/10, uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2010 r. uznając, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zastosować się w pełnym zakresie do oceny prawnej i wiążących go zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1299/08, będących konsekwencją wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1087/07. Skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. została oparta na innych podstawach kasacyjnych i z tego względu podlega rozpoznaniu. W skardze tej zarzucono naruszenie art. 11 ust 1, 2,4-5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 ust. 2 w związku z art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i zarzuty te uznać należy za zasadne. Spełnione bowiem muszą być wszystkie przesłanki dotyczące nie tylko prawa do rekompensaty, ale również możliwości jej wyliczenia. Wskazać w tym miejscu należy – na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – że postępowanie w sprawach rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Państwa Polskiego składa się z dwóch etapów, które muszą być spełnione łącznie. Pierwszy etap rozpoczyna złożenie wniosku, zgodnie z art. 7 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ ustawodawca podał w art. 7 spójny, logiczny i zamknięty katalog przyczyn, które mogą lec u podstaw zarówno pozytywnego postanowienia, jak i negatywnej decyzji, to organ orzekający nie ma uprawnień do rozszerzającej wykładni tego przepisu i uzupełnianie ustawowego katalogu o inne niezawarte w tym przepisie przesłanki, jak uczynił to w niniejszej sprawie. Zatem wydanie odpowiedniego postanowienia lub decyzji na podstawie art. 7 powołanej ustawy kończy pierwszy etap postępowania. Drugi etap rozpoczyna się jedynie wtedy, gdy organ uzna, że należy przyznać prawo do rekompensaty. W etapie tym zostaje rozstrzygnięta między innymi kwestia ustalenia sposobu realizacji oraz wysokości uzyskanej rekompensaty, przy czym to na wnioskodawcy ciąży obowiązek dołączenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zatem drugi etap postępowania kończy się wydaniem decyzji potwierdzającej wysokość uzyskanej rekompensaty. Z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że wartość rynkową nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej określa się na podstawie nieruchomości podobnych, położonych na obszarze porównywalnych rynków lokalnych funkcjonujących obecnie w Rzeczypospolitej Polskiej. Przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się przeciętne ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, zbywane w miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców, porównywalnym stopniu urbanizacji i charakterze administracyjnym do miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona, położonej na obszarze województwa lub miasta wydzielonego, o którym mowa w ust. 2, z uwzględnieniem współczynników określających różnice w poziomie rozwoju gospodarczego tych województw lub miast w okresie przed 1939 r., z zastrzeżeniem ust. 4. Natomiast w myśl ustępu 2 tego artykułu, za porównywalne województwa i miasta wydzielone, z uwzględnieniem współczynników, o których mowa w ust. 1, uznaje się 1) woj. lwowskie - województwo podkarpackie, współczynnik 1,00; 2) woj. tarnopolskie - województwo małopolskie, współczynnik 0,67, - województwo podkarpackie, współczynnik 0,76; 3) woj. stanisławowskie - województwo małopolskie, współczynnik 0,74, - województwo podkarpackie, współczynnik 0,84; 4) woj. wołyńskie - województwo lubelskie, współczynnik 0,84, - województwo świętokrzyskie, współczynnik 1,02; 5) woj. poleskie - województwo podlaskie, współczynnik 0,71; 6) woj. wileńskie - województwo podlaskie, współczynnik 0,64, - województwo mazowieckie, współczynnik 0,41; 7) woj. nowogródzkie - województwo podlaskie, współczynnik 0,80, - województwo mazowieckie, współczynnik 0,52; 8) woj. białostockie - województwo podlaskie, współczynnik 1,00; 9) miasto Lwów - miasto Kraków, współczynnik 1,00; 10) miasto Wilno - miasto Lublin, współczynnik 1,00. Zgodnie z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, przy określaniu wartości budowli, budynków lub części tych budynków określa się ich wartość odtworzeniową. Natomiast ust. 5 stanowi, że wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej określa się według stanu na dzień ich pozostawienia oraz według cen albo kosztów odtworzenia na dzień sporządzenia wyceny. Nie można podzielić stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, kasacyjną, że została naruszona ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1087/07, skoro przedmiotem skargi kasacyjnej, w wyniku wniesienia której zapadł tenże wyrok, nie był art. 11 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zatem wyrok ten nie zawierał oceny prawnej w tym zakresie. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku sprowadzała się do tego, że z art. 1 tej ustawy nie wynika, iż dotyczy on nieruchomości, które były położone w granicach II RP. Przypomnieć w tym miejscu należy o ogólnej zasadzie obowiązującej na gruncie prawa administracyjnego, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii w prawie administracyjnym, co wynika z niekwestionowanego dorobku doktryny prawa administracyjnego. Natomiast analiza art. 11 powołanej ustawy pozwala na stwierdzenie, że przepis ten stanowi zamknięty katalog województw i miast, które znajdowały się na terenie II RP, natomiast nie ma przepisów, które regulowałyby kwestie sposobu ustalenia wartości nieruchomości, które nie znajdowały się na terytorium II RP. Nie jest zatem możliwe posłużenie się ogólnymi regułami ustalania wartości nieruchomości bez uwzględnienia specyfiki ustalenia rekompensaty za mienie zabużańskie. Tym samym sformułowania "uznaje się" zawartego w art. 11 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie można rozumieć w sposób dowolny, a jedynie jako obowiązek organu, aby zawsze przy ustalaniu wysokości należnej rekompensaty za porównywalne uznawał wyłącznie wymienione w tym przepisie województwa i miasta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 509/10). To zaś wskazuje, że prawo do rekompensaty przysługuje za nieruchomości pozostawione na obszarze województw wymienionych w art. 11 ust. 2 ustawy. Przy czym pamiętać należy, że w postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przesłanki określone w obu etapach tego postępowania muszą być spełnione łącznie, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji i o czym była już mowa w powyższych wywodach. Wobec tego uznać należy, że zasadnie organ administracyjny odmówił w niniejszej sprawie potwierdzenia stronom prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonych w D., gmina A., powiat K., które nie były położone w granicach II RP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą należało oddalić na podstawie art. 151 tej ustawy, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Od zasądzenia kosztów odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy.