I OSK 163/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 781/10 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej zwolnienie osobnej kwatery stałej oddala skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 157 §1 i art. 158 §1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] wydanej przez Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Gdyni, utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Słupsku z dnia [...] maja 1998 r. nr [....], nakazującej L. W. zwolnić wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi, osobną kwaterę stałą w U. przy ul. K. [...] i przekazać kwaterę do Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w terminie do dnia 15 czerwca 1998 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, ale jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązującym w czasie wydania kwestionowanych decyzji, dyrektor oddziału terenowego Agencji wydaje decyzję o zwolnieniu kwatery w wypadkach określonych w art. 38, 41, 43 i 44. W omawianej sytuacji podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu lokalu był art. 41 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowiący, że osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 lub 2 (tj. osoba uprawniona – emeryt, rencista wojskowy i osoba wspólnie zamieszkała), obowiązana jest przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli otrzyma pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, udzieloną na podstawie dotychczasowych przepisów. W sprawie nie ulega wątpliwości, że na podstawie decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] września 1986 r. L. W. otrzymał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON na budowę domu na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawa ta przewidywała dwie alternatywne formy pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, tj. przydział osobnej kwatery stałej albo pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 28 ww. ustawy, żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nabył uprawnienie do emerytury wojskowej i wojskowej renty inwalidzkiej, był obowiązany zwolnić osobną kwaterę stałą, jeżeli skorzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Analogiczne rozwiązania przyjęto w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. W myśl art. 40 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nie przydziela się kwatery w wypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na podstawie dotychczasowych przepisów. A zgodnie z art. 87 ustawy pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stanowi ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Fakt skorzystania z ekwiwalentu i zajmowanie osobnej kwatery stałej spowodowały, że L. W. skorzystał jednocześnie z dwóch form realizacji prawa do kwatery, co było sprzeczne z przepisami. Po stronie L. W. i osób wspólnie z nim zamieszkałych, istniał obowiązek zwolnienia zajmowanej kwatery w związku z otrzymaną pomocą finansową. Organ podkreślił, że otrzymanie pomocy finansowej w formie zaliczkowej było wystarczającym do spełnienia warunku powstania obowiązku zwolnienia dotychczasowego lokalu do dyspozycji Agencji. Nie było przy tym konieczne formalne dokonanie zamiany pomocy zaliczkowej na bezzwrotną. Od decyzji A. B. złożyła odwołanie, podtrzymując argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając ustalenia przyjęte w uzasadnieniu tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 781/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej zwolnienie osobnej kwatery stałej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której podstawy wylicza art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 156 §1 zawiera katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ by stwierdził, że decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Gdyni z dnia 6 lutego 2001 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Słupsku z dnia 8 maja 1998 r. zostały podjęte w okolicznościach określonych przepisami art. 156 §1 kpa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów Sąd podkreślił, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Przechodząc na grunt sprawy Sąd wywodził, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86 poz. 433 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowych decyzji, osoba o której mowa w art. 23 ust. 1 lub 2 (emeryt, rencista wojskowy i osoba wspólnie zamieszkała z emerytem lub rencistą wojskowym) była obowiązana przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę stałą, jeżeli wystąpiły odpowiednio okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Wskazane osoby były zatem zobowiązane przekazać do dyspozycji Agencji dotychczas zajmowaną kwaterę, jeżeli otrzymywały ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery (pkt 1) lub otrzymały pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe udzieloną na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, wówczas przepis art. 47 ust. 8 należało stosować odpowiednio (pkt 2). Jednocześnie zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy, pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stanowiła ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2. Sąd zgodził się z organem, że z konstrukcji przepisu art. 41 ust. 1 wynika, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnia sytuację określoną w pkt 1 od sytuacji wskazanej w pkt 2. W sprawie bezsporne jest, że L. W. skorzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON na budowę domu, przyznanej w formie zaliczkowej, co wynika z decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Gdyni z dnia [...] września 1986 r. Pomoc tę otrzymał na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19 poz. 121 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 17 poz. 80) oraz zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. ROZK. MON z 1984 poz. 78). Przepisy powołanego rozporządzenia dopuszczały możliwość przyznania pomocy z funduszu mieszkaniowego w formie zaliczkowej przed opróżnieniem kwatery (§3 ust. 1). Ponadto zgodnie z §3 ust. 2 osoba, która skorzystała z pomocy finansowej, była obowiązana opróżnić zajmowaną kwaterę najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od dnia uzyskania lokalu mieszkalnego (domu). Z §19 ust. 1 wynikało natomiast, że zamiana zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną następowała na wniosek osoby uprawnionej po zwolnieniu osobnej kwatery stałej. Oznacza to, że pomoc finansowa w formie bezzwrotnej mogła być przyznana dopiero po zwolnieniu osobnej kwatery stałej oraz na wniosek osoby uprawnionej. L. W. nie zwolnił zajmowanej przez niego osobnej kwatery stałej, jak również nie występował z wnioskiem o zamianę zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną. Wobec tego, że skarżący otrzymał pomoc na budownictwo mieszkaniowe, zobowiązany był przekazać kwaterę w Ustce do dyspozycji Agencji. Reasumując, Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że brak było podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Organ orzekający w sprawie dokonał właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzja nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 §1 kpa. Została ona wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej (przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa), nadawała się do wykonania, a jej wykonalność nie powodowała czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Sąd podkreślił, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi. A. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w okresie od 8 maja 1998 roku do dnia 6 lutego 2001 roku, polegającą na przyjęciu, iż zwrotna pomoc na budownictwo mieszkaniowe otrzymana na podstawie art. 26 ustawy z dnia 20 maja 1976 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, która nie ulegała przekształceniu w pomoc bezzwrotną, a więc de facto pomoc nie została zrealizowana zgodnie z ustawą, stanowi ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery i tym samym nawet pomimo częściowego tylko spełnienia świadczenia ustawowego, powstał obowiązek przekazania zajmowanego lokalu do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanej przez organ I instancji, obu w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości wraz z rozstrzygnięciem o kosztach procesu w I instancji; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza w zakresie podstawy wyliczonej w art. 156 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 156 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak zasadnie wywiódł Sąd, rażące naruszenie prawa nie obejmuje każdego rodzaju naruszenia przepisów prawa. Do zakresu tego nie zalicza się naruszenia przepisów prawa, które wymagają zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie błędnej wykładni przepisów prawa, które stanowią podstawę do wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Nie wyprowadzono zarzutu w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, który Sąd stosował ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Nie można wyprowadzić zasadności skargi kasacyjnej z powołanego wyroku z 17 lipca 2001 roku sygn. akt. I SA 324/00, który dotyczył decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym a nie w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.